{"id":58202,"date":"2020-05-10T18:40:38","date_gmt":"2020-05-10T16:40:38","guid":{"rendered":"http:\/\/www.steuerschroeder.de\/blog\/?p=58202"},"modified":"2020-05-10T18:40:38","modified_gmt":"2020-05-10T16:40:38","slug":"beschluesse-der-ezb-zum-staatsanleihekaufprogramm-kompetenzwidrig","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.steuerschroeder.de\/blog\/beschluesse-der-ezb-zum-staatsanleihekaufprogramm-kompetenzwidrig\/","title":{"rendered":"Beschl\u00fcsse der EZB zum Staatsanleihekaufprogramm kompetenzwidrig"},"content":{"rendered":"
Mit am 5. Mai 2020 verk\u00fcndeten Urteil hat der Zweite Senat mehreren Verfassungsbeschwerden gegen das Staatsanleihekaufprogramm (Public Sector Purchase Programme – PSPP) stattgegeben. Danach haben Bundesregierung und Deutscher Bundestag die Beschwerdef\u00fchrer in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verletzt, indem sie es unterlassen haben, dagegen vorzugehen, dass die Europ\u00e4ische Zentralbank (EZB) in den f\u00fcr die Einf\u00fchrung und Durchf\u00fchrung des PSPP erlassenen Beschl\u00fcssen weder gepr\u00fcft noch dargelegt hat, dass die hierbei getroffenen Ma\u00dfnahmen verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig sind. Dem steht das Urteil des Gerichtshofs der Europ\u00e4ischen Union (EuGH) vom 11. Dezember 2018 nicht entgegen, da es im Hinblick auf die Kontrolle der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit der zur Durchf\u00fchrung des PSPP erlassenen Beschl\u00fcsse schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar und damit ebenfalls ultra vires ergangen ist. Einen Versto\u00df gegen das Verbot der monet\u00e4ren Haushaltsfinanzierung konnte der Senat dagegen nicht feststellen. Aktuelle finanzielle Hilfsma\u00dfnahmen der Europ\u00e4ischen Union oder der EZB im Zusammenhang mit der gegenw\u00e4rtigen Corona-Krise sind nicht Gegenstand der Entscheidung.<\/span><\/p>\n<\/article>\n
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Sachverhalt:<\/h3>\n

Das PSPP ist Teil des Expanded Asset Purchase Programme (EAPP), eines Rahmenprogramms des Eurosystems zum Ankauf von Verm\u00f6genswerten. Ausweislich seiner Begr\u00fcndung zielt das EAPP auf eine Ausweitung der Geldmenge; hierdurch sollen Konsum und Investitionen gef\u00f6rdert und die Inflationsrate in der Eurozone auf knapp unter 2 % erh\u00f6ht werden. Das PSPP wurde durch Beschluss der EZB vom 4. M\u00e4rz 2015 aufgelegt, der in der Folgezeit durch f\u00fcnf weitere Beschl\u00fcsse ge\u00e4ndert wurde. Mit dem PSPP werden – unter im Einzelnen in den Beschl\u00fcssen der EZB festgelegten Rahmenbedingungen – Staatsanleihen und \u00e4hnliche marktf\u00e4hige Schuldtitel erworben, die von der Zentralregierung eines Euro-Mitgliedstaats, \u201eanerkannten Organen“, internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken mit Sitz im Euro-W\u00e4hrungsgebiet begeben werden. Das PSPP macht den weitaus gr\u00f6\u00dften Teil des EAPP aus. Zum 8. November 2019 hatte das Eurosystem im Rahmen des EAPP Wertpapiere im Gesamtwert von 2.557.800 Millionen Euro erworben, wovon 2.088.100 Millionen Euro auf das PSPP entfielen.<\/p>\n

Die Beschwerdef\u00fchrer machen mit ihren Verfassungsbeschwerden geltend, dass das PSPP gegen das Verbot monet\u00e4rer Staatsfinanzierung (Art. 123 AEUV) und das Prinzip der begrenzten Einzelerm\u00e4chtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 119, 127 ff. AEUV) versto\u00dfe. Mit Beschluss vom 18. Juli 2017 hat der Senat dem Gerichtshof mehrere Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt; diese betrafen insbesondere das Verbot monet\u00e4rer Haushaltsfinanzierung, das Mandat der EZB f\u00fcr die W\u00e4hrungspolitik und einen m\u00f6glichen \u00dcbergriff in die Zust\u00e4ndigkeit und Haushaltshoheit der Mitgliedstaaten. Mit Urteil vom 11. Dezember 2018 hat der EuGH entschieden, dass das PSPP nicht \u00fcber das Mandat der EZB hinausgehe und auch nicht gegen das Verbot der monet\u00e4ren Haushaltsfinanzierung versto\u00dfe. Vor diesem Hintergrund fand am 30.\/31 Juli 2019 eine m\u00fcndliche Verhandlung in Karlsruhe statt (vgl. PM Nr. 43\/2019 vom 25. Juni 2019).<\/p>\n

Wesentliche Erw\u00e4gungen des Senats:<\/h3>\n

I. Der Beschluss des Rates der Europ\u00e4ischen Zentralbank vom 4. M\u00e4rz 2015 (EU) 2015\/774 sowie die hierauf folgenden Beschl\u00fcsse (EU) 2015\/2101, (EU) 2015\/2464, (EU) 2016\/702 und (EU) 2017\/100 sind – trotz des anderslautenden Urteils des Gerichtshofs – mit Blick auf Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV sowie Art. 17 ff. EZB-Satzung als Ultra-vires-Ma\u00dfnahmen zu qualifizieren<\/p>\n

1. Nach stetiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 126, 286 <302 ff.; 134, 366 <382 ff. Rn. 22 ff. >; 142, 123 <198 ff. Rn. 143 ff.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 – 2 BvR 1685\/14, 2 BvR 2631\/14 -, Rn. 140 ff.) ist seine Pflicht, substantiierten R\u00fcgen eines Ultra-vires-Handelns der europ\u00e4ischen Organe und Einrichtungen nachzugehen, mit der vertraglich dem Gerichtshof \u00fcbertragenen Aufgabe zu koordinieren, die Vertr\u00e4ge auszulegen und anzuwenden und dabei die Einheit und Koh\u00e4renz des Unionsrechts zu wahren (vgl. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 2 EUV, Art. 267 AEUV). Wenn jeder Mitgliedstaat ohne weiteres f\u00fcr sich in Anspruch n\u00e4hme, durch eigene Gerichte \u00fcber die G\u00fcltigkeit von Rechtsakten der Union zu entscheiden, k\u00f6nnte der Anwendungsvorrang praktisch unterlaufen werden, und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts w\u00e4re gef\u00e4hrdet. W\u00fcrden aber andererseits die Mitgliedstaaten vollst\u00e4ndig auf die Ultra-vires-Kontrolle verzichten, so w\u00e4re die Disposition \u00fcber die vertragliche Grundlage allein auf die Unionsorgane verlagert, und zwar auch dann, wenn deren Rechtsverst\u00e4ndnis im Ergebnis auf eine Vertrags\u00e4nderung oder Kompetenzausweitung hinausliefe. Dass in den – wie nach den institutionellen und prozeduralen Vorkehrungen des Unionsrechts zu erwarten – seltenen Grenzf\u00e4llen m\u00f6glicher Kompetenz\u00fcberschreitung seitens der Unionsorgane die verfassungsrechtliche und die unionsrechtliche Perspektive nicht vollst\u00e4ndig harmonieren, ist dem Umstand geschuldet, dass die Mitgliedstaaten der Europ\u00e4ischen Union auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Herren der Vertr\u00e4ge bleiben und die Schwelle zum Bundesstaat nicht \u00fcberschritten wurde (vgl. BVerfGE 123, 267 <370 f.>). Die nach dieser Konstruktion im Grundsatz unvermeidlichen Spannungslagen sind im Einklang mit der europ\u00e4ischen Integrationsidee kooperativ auszugleichen und durch wechselseitige R\u00fccksichtnahme zu entsch\u00e4rfen. Dies kennzeichnet die Zusammenarbeit in der Europ\u00e4ischen Union, die ein Staaten-, Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund ist (BVerfGE 140, 317 <338 Rn. 44).<\/p>\n

Die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts einschlie\u00dflich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode ist zuv\u00f6rderst Aufgabe des Gerichtshofs, dem es gem\u00e4\u00df Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV obliegt, bei der Auslegung und Anwendung der Vertr\u00e4ge das Recht zu wahren. Die vom Gerichtshof entwickelten Methoden richterlicher Rechtskonkretisierung beruhen dabei auf den gemeinsamen (Verfassungs-)Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten (vgl. auch Art. 6 Abs. 3 EUV, Art. 340 Abs. 2 AEUV), wie sie sich nicht zuletzt in der Rechtsprechung ihrer Verfassungs- und H\u00f6chstgerichte sowie des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs f\u00fcr Menschenrechte niedergeschlagen haben Die Handhabung dieser Methoden und Grunds\u00e4tze kann – und muss – derjenigen durch innerstaatliche Gerichte nicht vollst\u00e4ndig entsprechen, sie kann sich \u00fcber diese aber auch nicht ohne weiteres hinwegsetzen. Die Eigent\u00fcmlichkeiten des Unionsrechts bedingen allerdings nicht unbetr\u00e4chtliche Abweichungen hinsichtlich der Bedeutung und Gewichtung der unterschiedlichen Interpretationsmittel. Eine offenkundige Au\u00dferachtlassung der im europ\u00e4ischen Rechtsraum \u00fcberkommenen Auslegungsmethoden oder allgemeiner, den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamer Rechtsgrunds\u00e4tze ist vom Mandat des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV nicht umfasst. Es ist vor diesem Hintergrund nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, bei Auslegungsfragen im Unionsrecht, die auch bei methodengerechter Bew\u00e4ltigung im \u00fcblichen rechtswissenschaftlichen Diskussionsrahmen zu verschiedenen Ergebnissen f\u00fchren k\u00f6nnen, seine Auslegung an die Stelle derjenigen des Gerichtshofs zu setzen (BVerfGE 126, 286 <307>). Es muss die Entscheidung des Gerichtshofs vielmehr auch dann respektieren, wenn dieser zu einer Auffassung gelangt, der sich mit gewichtigen Argumenten entgegentreten lie\u00dfe, solange sie sich auf anerkannte methodische Grunds\u00e4tze zur\u00fcckf\u00fchren l\u00e4sst und nicht objektiv willk\u00fcrlich erscheint.<\/p>\n

2. Die Auffassung des Gerichtshofs, der Beschluss des EZB-Rates \u00fcber das PSPP und seine \u00c4nderungen seien noch kompetenzgem\u00e4\u00df, verkennt in offensichtlicher Weise Bedeutung und Tragweite des auch bei der Kompetenzverteilung zu beachtenden Grundsatzes der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV) und ist wegen der vollst\u00e4ndigen Ausklammerung der tats\u00e4chlichen Auswirkungen des Programms auf die Wirtschaftspolitik methodisch schlechterdings nicht mehr vertretbar.<\/p>\n

Der Ansatz des Gerichtshofs, bei der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung die tats\u00e4chlichen Wirkungen au\u00dfer Acht zu lassen und auf eine wertende Gesamtbetrachtung zu verzichten, verfehlt die Anforderungen an eine nachvollziehbare \u00dcberpr\u00fcfung der Einhaltung des w\u00e4hrungspolitischen Mandats des Europ\u00e4ischen Systems der Zentralbanken (ESZB) und der EZB. Bei dieser Handhabung kann der Grundsatz der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV) die ihm zukommende Korrektivfunktion zum Schutz mitgliedstaatlicher Zust\u00e4ndigkeiten nicht erf\u00fcllen, was das Prinzip der begrenzten Einzelerm\u00e4chtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV) im Grunde leerlaufen l\u00e4sst.<\/p>\n

Das v\u00f6llige Ausblenden aller wirtschaftspolitischen Auswirkungen widerspricht auch der methodischen Herangehensweise des Gerichtshofs in nahezu s\u00e4mtlichen sonstigen Bereichen der Unionsrechtsordnung. Das wird der Schnittstellenfunktion des Prinzips der begrenzten Einzelerm\u00e4chtigung und den R\u00fcckwirkungen, die dieses auf die methodische Kontrolle seiner Einhaltung haben muss, nicht gerecht.<\/p>\n

3. Die vom Gerichtshof vorgenommene Auslegung des Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsgrundsatzes und die darauf gest\u00fctzte Bestimmung des Mandats des ESZB \u00fcberschreiten deshalb das ihm in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV erteilte Mandat. Die Selbstbeschr\u00e4nkung seiner gerichtlichen Pr\u00fcfung darauf, ob ein \u201eoffensichtlicher“ Beurteilungsfehler der EZB vorliegt, ob eine Ma\u00dfnahme \u201eoffensichtlich“ \u00fcber das zur Erreichung des Ziels Erforderliche hinausgeht oder ob deren Nachteile \u201eoffensichtlich“ au\u00dfer Verh\u00e4ltnis zu den verfolgten Zielen stehen, vermag die auf die W\u00e4hrungspolitik begrenzte Zust\u00e4ndigkeit der EZB nicht einzuhegen. Sie gesteht ihr vielmehr selbstbestimmte, schleichende Kompetenzerweiterungen zu oder erkl\u00e4rt diese jedenfalls f\u00fcr gerichtlich nicht oder nur sehr eingeschr\u00e4nkt \u00fcberpr\u00fcfbar. Die Wahrung der kompetenziellen Grundlagen der Europ\u00e4ischen Union hat jedoch entscheidende Bedeutung f\u00fcr die Gew\u00e4hrleistung des demokratischen Prinzips und die rechtliche Verfasstheit der Europ\u00e4ischen Union.<\/p>\n

II. Da der Senat somit nicht an die Entscheidung des Gerichtshofs gebunden ist, hat er eigenst\u00e4ndig zu beurteilen, ob das Eurosystem mit den Beschl\u00fcssen zur Errichtung und Durchf\u00fchrung des PSPP noch innerhalb der ihm prim\u00e4rrechtlich einger\u00e4umten Kompetenzen gehandelt hat. Das ist mangels hinreichender Erw\u00e4gungen zur Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit nicht der Fall.<\/p>\n

Ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen wie das PSPP, das erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen hat, setzt insbesondere voraus, dass das w\u00e4hrungspolitische Ziel und die wirtschaftspolitischen Auswirkungen jeweils benannt, gewichtet und gegeneinander abgewogen werden. Die unbedingte Verfolgung des mit dem PSPP angestrebten w\u00e4hrungspolitischen Ziels, eine Inflationsrate von unter, aber nahe 2 % zu erreichen, unter Ausblendung der mit dem Programm verbundenen wirtschaftspolitischen Auswirkungen missachtet daher offensichtlich den Grundsatz der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit.<\/p>\n

Die erforderliche Abw\u00e4gung des w\u00e4hrungspolitischen Ziels mit den mit dem eingesetzten Mittel verbundenen wirtschaftspolitischen Auswirkungen ergibt sich nicht aus den verfahrensgegenst\u00e4ndlichen Beschl\u00fcssen. Sie versto\u00dfen deshalb gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV und sind von der w\u00e4hrungspolitischen Kompetenz der EZB nicht gedeckt.<\/p>\n

Die Beschl\u00fcsse beschr\u00e4nken sich auf die Feststellung, dass das angestrebte Inflationsziel nicht erreicht sei und weniger belastende Mittel nicht zur Verf\u00fcgung st\u00fcnden. Sie enthalten keine Prognose zu den wirtschaftspolitischen Auswirkungen des Programms sowie dazu, ob sie in einem angemessenen Verh\u00e4ltnis zu den erstrebten w\u00e4hrungspolitischen Vorteilen stehen. Es ist nicht ersichtlich, dass der EZB-Rat die im PSPP angelegten und mit ihm unmittelbar verbundenen Folgen erfasst und abgewogen h\u00e4tte, die dieses aufgrund seines Volumens von \u00fcber zwei Billionen Euro und einer Laufzeit von mittlerweile mehr als drei Jahren zwangsl\u00e4ufig verursacht. Die negativen Auswirkungen des PSPP nehmen mit wachsendem Umfang und fortschreitender Dauer zu, sodass sich mit der Dauer auch die Anforderungen an eine solche Abw\u00e4gung erh\u00f6hen.<\/p>\n

Das PSPP verbessert die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten, weil sich diese zu deutlich g\u00fcnstigeren Konditionen Kredite am Kapitalmarkt verschaffen k\u00f6nnen; es wirkt sich daher erheblich auf die fiskalpolitischen Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten aus. Es kann insbesondere dieselbe Wirkung haben wie Finanzhilfen nach Art. 12 ff. des ESM-Vertrags. Umfang und Dauer des PSPP k\u00f6nnen dazu f\u00fchren, dass selbst prim\u00e4rrechtskonforme Wirkungen unverh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig werden. Das PSPP wirkt sich auch auf den Bankensektor aus, indem es risikobehaftete Staatsanleihen in gro\u00dfem Umfang in die Bilanzen des Eurosystems \u00fcbernimmt, dadurch die wirtschaftliche Situation der Banken verbessert und ihre Bonit\u00e4t erh\u00f6ht. Zu den Folgen des PSPP geh\u00f6ren zudem \u00f6konomische und soziale Auswirkungen auf nahezu alle B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger, die etwa als Aktion\u00e4re, Mieter, Eigent\u00fcmer von Immobilien, Sparer und Versicherungsnehmer jedenfalls mittelbar betroffen sind. So ergeben sich etwa f\u00fcr Sparverm\u00f6gen deutliche Verlustrisiken. Wirtschaftlich an sich nicht mehr lebensf\u00e4hige Unternehmen bleiben aufgrund des auch durch das PSPP abgesenkten allgemeinen Zinsniveaus weiterhin am Markt. Schlie\u00dflich begibt sich das Eurosystem mit zunehmender Laufzeit des Programms und steigendem Gesamtvolumen in eine erh\u00f6hte Abh\u00e4ngigkeit von der Politik der Mitgliedstaaten, weil es das PSPP immer weniger ohne Gef\u00e4hrdung der Stabilit\u00e4t der W\u00e4hrungsunion beenden und r\u00fcckabwickeln kann.<\/p>\n

Diese und andere erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen h\u00e4tte die EZB gewichten, mit den prognostizierten Vorteilen f\u00fcr die Erreichung des von ihr definierten w\u00e4hrungspolitischen Ziels in Beziehung setzen und nach Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsgesichtspunkten abw\u00e4gen m\u00fcssen. Eine solche Abw\u00e4gung ist, soweit ersichtlich, weder zu Beginn des Programms noch zu einem sp\u00e4teren Zeitpunkt erfolgt. Ohne die Dokumentation, dass und wie diese Abw\u00e4gung stattgefunden hat, l\u00e4sst sich die rechtliche Einhaltung des Mandats der EZB gerichtlich nicht effektiv kontrollieren.<\/p>\n

III. Ob Bundesregierung und Bundestag ihre Integrationsverantwortung auch dadurch verletzt haben, dass sie nicht auf eine Beendigung des PSPP gedrungen haben, kann dagegen nicht abschlie\u00dfend beurteilt werden, weil sich erst nach einer nachvollziehbar dargelegten Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung durch den EZB-Rat endg\u00fcltig feststellen l\u00e4sst, ob das PSPP in der Sache mit Art. 127 Abs. 1 AEUV vereinbar ist.<\/p>\n

IV. Soweit das Urteil des Gerichtshofs einen Versto\u00df gegen Art. 123 Abs. 1 AEUV verneint, begegnet die Handhabung der seinem Urteil in der Rechtssache Gauweiler entwickelten \u201eGarantien“ f\u00fcr ein Ankaufsprogramm zwar erheblichen Einw\u00e4nden, da der Gerichtshof darauf verzichtet, die im PSPP enthaltenen Vorkehrungen gegen Umgehungen einer n\u00e4heren Pr\u00fcfung zu unterziehen, und sich nicht mit gegenl\u00e4ufigen Indikatoren auseinandersetzt. Der Senat sieht sich insofern aber an die Auffassung des Gerichtshofs gebunden, da angesichts der realen M\u00f6glichkeit, dass jedenfalls die vom Gerichtshof anerkannten Garantien von der EZB eingehalten wurden, ein offensichtlicher Versto\u00df gegen Art. 123 Abs. 1 AEUV noch nicht festgestellt werden kann.<\/p>\n

Zwar hat der Gerichtshof einzelnen \u201eGarantien“ wie dem Ank\u00fcndigungsverbot, der Sperrfrist, dem Verbot des grunds\u00e4tzlichen Haltens der Anleihen bis zur Endf\u00e4lligkeit und der Notwendigkeit eines Ausstiegsszenarios ihre Wirkung in der Praxis weitgehend genommen. Ob ein Anleiheankaufprogramm wie das PSPP eine offenkundige Umgehung von Art. 123 Abs. 1 AEUV darstellt, entscheidet sich allerdings nicht an der Einhaltung eines einzelnen Kriteriums, sondern auf der Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung. Im Ergebnis ist eine offensichtliche Umgehung des Verbots monet\u00e4rer Haushaltsfinanzierung vor allem deshalb nicht feststellbar, weil<\/p>\n