BVerfG-Urteil vom 6.11.1984 (2 BvL 19\/83, 2 BvL 20\/83, 2 BvR 363\/83, 2 BvR 491\/83) BStBl. 1984 II S. 858<\/p>\n
1. Die Erhebung einer Sonderabgabe aufgrund der Gesetzgebungskompetenz f\u00fcr das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG) setzt voraus, da\u00df in dem Gesetz nicht nur die Belastung mit der Abgabe und die Verwendung ihres Aufkommens, sondern auch die gestaltende Einflu\u00dfnahme auf die Wirtschaft zum Ausdruck kommt. Entsprechendes gilt bei der Inanspruchnahme der Kompetenz f\u00fcr das Wohnungswesen (Art. 74 Nr. 18 GG).<\/p>\n
2. Die in der Entscheidung BVerfGE 55, 274 (Leits\u00e4tze 3 a bis c) dargelegten Erfordernisse f\u00fcr die Zul\u00e4ssigkeit einer Sonderabgabe gelten f\u00fcr alle Sonderabgaben, mit denen ein Finanzierungszweck – sei es als Haupt- oder als Nebenzweck – verfolgt wird.<\/p>\n
3. Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG begr\u00fcndet keine Kompetenzen des Bundes im Verh\u00e4ltnis zu den L\u00e4ndern oder besondere Befugnisse des Staates im Verh\u00e4ltnis zum Einzelnen; er betrifft nur das Verh\u00e4ltnis zwischen Exekutive und Legislative.<\/p>\n
4. Der Steuerbegriff der Artikel 105 ff. GG umfa\u00dft nur Abgaben, die dem Staat endg\u00fcltig zuflie\u00dfen. Abgaben, deren R\u00fcckzahlung von vornherein vorgesehen ist (sog. Zwangsanleihen), sind keine Steuern im Sinne der Verfassung.<\/p>\n
<\/b><\/p>\n
Urteil<\/p>\n
1. Das Investitionshilfegesetz (Artikel 10 des Gesetzes zur Wiederbelebung der Wirtschaft und Besch\u00e4ftigung und zur Entlastung des Bundeshaushalts [Haushaltsbegleitgesetz 1983] vom 20. Dezember 1982 [BGBl I S. 1857, BStBl I S. 972], ge\u00e4ndert durch Artikel 36 des Gesetzes \u00fcber Ma\u00dfnahmen zur Entlastung der \u00f6ffentlichen Haushalte und zur Stabilisierung der Finanzentwicklung in der Rentenversicherung sowie \u00fcber die Verl\u00e4ngerung der Investitionshilfeabgabe [Haushaltsbegleitgesetz 1984] vom 22. Dezember 1983 [BGBl I S. 1532, BStBl I S. 547]) ist mit den Vorschriften \u00fcber die Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Artikel 105 Absatz 2, 70 ff. des Grundgesetzes) unvereinbar und nichtig.<\/p>\n
2. Das Investitionshilfegesetz verletzt die Beschwerdef\u00fchrer in ihrem Grundrecht aus Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 105 Absatz 2, 70 ff. des Grundgesetzes.<\/p>\n
3. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdef\u00fchrern die notwendigen Auslagen zu erstatten.<\/p>\n
Gr\u00fcnde:<\/p>\n
A.<\/p>\n
Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren ist die Frage, ob die Vorschriften des Investitionshilfegesetzes \u00fcber die Erhebung einer r\u00fcckzahlbaren Abgabe zur F\u00f6rderung des Wohnungsbaus mit dem Grundgesetz vereinbar sind.<\/p>\n
I.<\/p>\n
Die im Herbst 1982 neugebildete Bundesregierung beabsichtigte, der sich verschlechternden wirtschaftlichen Entwicklung durch zus\u00e4tzliche finanzielle F\u00f6rderung des Wohnungsbaus zu begegnen. Eine Erh\u00f6hung von Steuern wollte sie indes vermeiden und beschlo\u00df deshalb, die Besserverdienenden zu diesem Zweck mit einer unverzinslichen, r\u00fcckzahlbaren Abgabe zu belasten. Nach Einbringung des Gesetzentwurfs (BT-Drucks. 9\/2074) wurden zur Frage der Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit der geplanten Investitionshilfeabgabe die Professoren Dr. Karl-Heinrich Friauf, Dr. Josef Isensee, Dr. Gunter Kisker, Dr. Hans-Peter Schneider und Dr. Klaus Vogel von dem Rechtsausschu\u00df des Deutschen Bundestages \u00f6ffentlich angeh\u00f6rt (siehe Sten. Prot. \u00fcber die 45. Sitzung des Rechtsausschusses am 3. Dezember 1982, S. 551-620). Gem\u00e4\u00df der urspr\u00fcnglichen Fassung des Investitionshilfegesetzes (Art. 10 des Gesetzes zur Wiederbelebung der Wirtschaft und Besch\u00e4ftigung und zur Entlastung des Bundeshaushalts [Haushaltsbegleitgesetz 1983] vom 20. Dezember 1982 [BGBl I S. 1857, BStBl I S. 972]) sollte diese Abgabe f\u00fcr die Jahre 1983 und 1984 erhoben und in den Jahren 1987 bis 1989 zur\u00fcckgezahlt werden. Durch Art. 36 des Gesetzes \u00fcber Ma\u00dfnahmen zur Entlastung der \u00f6ffentlichen Haushalte und zur Stabilisierung der Finanzentwicklung in der Rentenversicherung sowie \u00fcber die Verl\u00e4ngerung der Investitionshilfeabgabe (Haushaltsbegleitgesetz 1984) vom 22. Dezember 1983 (BGBl I S. 1532, BStBl I S. 547) wurden verschiedene Vorschriften des Investitionshilfegesetzes r\u00fcckwirkend zum 1. Januar 1983 ge\u00e4ndert, insbesondere wurde die Erhebung der Investitionshilfeabgabe auf das Jahr 1985 ausgedehnt und ihre R\u00fcckzahlung in die Jahre 1990 bis 1993 hinausgeschoben. \u00a7 1 des Investitionshilfegesetzes in der ge\u00e4nderten Fassung – InvHG – lautet:<\/p>\n
Zur F\u00f6rderung des Wohnungsbaus wird vom Bund f\u00fcr die Kalenderjahre 1983, 1984 und 1985 nach den Vorschriften dieses Gesetzes eine unverzinsliche, r\u00fcckzahlbare Abgabe erhoben.<\/p>\n
Die Ausgestaltung der F\u00f6rderung des Wohnungsbaus ist im Investitionshilfegesetz selbst nicht n\u00e4her geregelt. Die Grundlage f\u00fcr Sonderprogramme zur Bausparzwischenfinanzierung sowie zur Belebung des sozialen Wohnungsbaus und der Baunachfrage in Ballungsgebieten schufen Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und L\u00e4ndern gem\u00e4\u00df Art. 104 a Abs. 4 Satz 2 GG (vgl. BBauBl 1983, S. 111 und S. 632).<\/p>\n
Die Pflicht zur Entrichtung der Investitionshilfeabgabe kn\u00fcpft an die Einkommensteuer- und K\u00f6rperschaftsteuerpflicht an; sie bemi\u00dft sich nach der f\u00fcr die Jahre 1983, 1984 und 1985 jeweils festzusetzenden Einkommen- oder K\u00f6rperschaftsteuer (\u00a7 2 und \u00a7 3 Abs. 1 InvHG). Sie ist von einkommensteuerpflichtigen Personen aber nur zu entrichten, wenn die Bemessungsgrundlage 30.000 bzw. 15.000 DM \u00fcbersteigt (\u00a7 3 Abs. 3 und Abs. 4 InvHG).<\/p>\n
Der Abgabesatz betr\u00e4gt 5 % der Bemessungsgrundlage (\u00a7 4 Abs. 1 mit Modifizierungen in \u00a7 4 Abs. 2 und 3 InvHG). Gem\u00e4\u00df \u00a7 4 Abs. 4 InvHG erm\u00e4\u00dfigt sich der Abgabesatz bei Beziehern von sogenannten Gewinneink\u00fcnften im Sinne des \u00a7 2 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 des Einkommensteuergesetzes (EStG):<\/p>\n
(4) Die Abgabe erm\u00e4\u00dfigt sich bei Abgabepflichtigen mit Eink\u00fcnften im Sinne des \u00a7 2 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 des Einkommensteuergesetzes um 20 vom Hundert der Summe der Anschaffungs- oder Herstellungskosten beg\u00fcnstigter Investitionen des Abgabepflichtigen. Beg\u00fcnstigte Investitionen sind vorbehaltlich des Satzes 3<\/p>\n
1. die Anschaffung und die Herstellung von neuen abnutzbaren beweglichen und unbeweglichen Wirtschaftsg\u00fctern des Anlageverm\u00f6gens, die in einem Betrieb oder in einer Betriebsst\u00e4tte im Inland in dem Wirtschaftsjahr angeschafft oder hergestellt worden sind, das in dem dem Voranmeldungsjahr vorangegangenen Kalenderjahr endet,<\/p>\n
2. nachtr\u00e4gliche Herstellungsarbeiten, die an abnutzbaren beweglichen und unbeweglichen Wirtschaftsg\u00fctern des Anlageverm\u00f6gens in einem Betrieb oder in einer Betriebsst\u00e4tte im Inland in dem Wirtschaftsjahr beendet worden sind, das in dem dem Voranmeldungsjahr vorangegangenen Kalenderjahr endet.<\/p>\n
…<\/p>\n
Bei lohnsteuerpflichtigen Arbeitnehmern wird die Abgabe seit Januar 1983 jeweils zusammen mit der Steuer vom Arbeitslohn abgezogen (\u00a7 6 Abs. 3 InvHG), bei den anderen Abgabepflichtigen zum 10. M\u00e4rz des folgenden Jahres im Wege des Voranmeldungsverfahrens erhoben (\u00a7 6 Abs. 1 InvHG). Die Abgabe wird bei allen Abgabepflichtigen zusammen mit der Einkommensteuer oder K\u00f6rperschaftsteuer veranlagt (\u00a7 7 Abs. 1 InvHG, im Gegensatz zur urspr\u00fcnglichen Fassung, die die Einbeziehung der Abgabe in das Veranlagungsverfahren nur bei Abgabepflichtigen mit Eink\u00fcnften im Sinne des \u00a7 19 EStG vorsah).<\/p>\n
F\u00fcr die R\u00fcckzahlung der Abgabe bestimmt \u00a7 8 Abs. 1 InvHG:<\/p>\n
(1) Die Abgabe wird in den Jahren 1990 bis 1993 zur\u00fcckgezahlt. Die R\u00fcckzahlung beginnt im Jahr 1990. Die Bundesregierung wird erm\u00e4chtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates den Zeitpunkt und die Durchf\u00fchrung der R\u00fcckzahlung zu bestimmen.<\/p>\n
(2) Der Anspruch auf R\u00fcckzahlung der Abgabe ist nicht \u00fcbertragbar.<\/p>\n
(3) …<\/p>\n
Die urspr\u00fcngliche Fassung des Absatzes 1 dieser Vorschrift lautete:<\/p>\n
(1) Die Abgabe wird in den Jahren 1987 bis 1989, jedoch nicht fr\u00fcher als drei Jahre nach dem Jahr der Zahlung zur\u00fcckgezahlt. Der Zeitpunkt und die Durchf\u00fchrung der R\u00fcckzahlung werden durch eine Rechtsverordnung bestimmt, die von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen ist.<\/p>\n
Gem\u00e4\u00df \u00a7 9 Abs. 1 InvHG sind die f\u00fcr die Einkommen- und K\u00f6rperschaftsteuer geltenden Vorschriften einschlie\u00dflich der Vorschriften der Abgabenordnung entsprechend anzuwenden. \u00a7\u00a7 10 bis 13 InvHG enthalten Straf- und Bu\u00dfgeldbestimmungen sowie andere f\u00fcr die vorliegenden Verfahren nicht bedeutsame Regelungen.<\/p>\n
II.<\/p>\n
Die Beschl\u00fcsse der vorlegenden Gerichte (Finanzgericht Baden-W\u00fcrttemberg, EFG 1984, S. 39 und Finanzgericht K\u00f6ln, EFG 1984, S. 35) und die Verfassungsbeschwerden richten sich s\u00e4mtlich unmittelbar gegen die Vorschriften des Investitionshilfegesetzes.<\/p>\n
1. Die Kl\u00e4ger der den Vorlagen zugrundeliegenden Ausgangsverfahren und die Beschwerdef\u00fchrer erf\u00fcllen die im Investitionshilfegesetz festgelegten Voraussetzungen f\u00fcr den Abzug der Abgabe vom Arbeitslohn oder (als Arbeitgeber) f\u00fcr die Abf\u00fchrung der Abgabe.<\/p>\n
Die Kl\u00e4gerin des Ausgangsverfahrens der Vorlage 2 BvL 19\/83 … wendet sich gegen einen Haftungsbescheid, mit dem das Finanzamt sie auf Abf\u00fchrung der Investitionshilfeabgabe f\u00fcr Januar 1983 f\u00fcr einen Angestellten in Anspruch genommen hat. Der Kl\u00e4ger des Ausgangsverfahrens der Vorlage 2 BvL 20\/83, ein Bundesbeamter, hat Klage erhoben gegen das Finanzamt B mit dem Begehren, von der Pflicht zur Entrichtung der Investitionshilfeabgabe freigestellt zu werden. Der Beschwerdef\u00fchrer im Verfahren 2 BvR 363\/83 ist Justitiar einer Aktiengesellschaft und auch Rechtsanwalt, derjenige im Verfahren 2 BvR 491\/83 ist Redakteur.<\/p>\n
2. Die vorlegenden Gerichte und die Beschwerdef\u00fchrer sind alle – mit zum Teil unterschiedlicher Begr\u00fcndung – der Auffassung, die Vorschriften des Investitionshilfegesetzes seien zum einen wegen Fehlens der Gesetzgebungskompetenz des Bundes und zum anderen wegen Versto\u00dfes gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig.<\/p>\n
a) Die vorlegenden Gerichte und die Beschwerdef\u00fchrer meinen, da\u00df die Gesetzgebungskompetenz nicht aus Art. 74 Nr. 11 oder Nr. 18 GG hergeleitet werden k\u00f6nne. Die Investitionshilfeabgabe erf\u00fclle nicht die Anforderungen, die bei Sonderabgaben, welche der Einnahmeerzielung dienen, nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Berufsausbildungsabgabe (BVerfGE 55, 274 [297 ff.]) vorliegen m\u00fc\u00dften. Es fehle die spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabe verfolgten Zweck. Weder sei eine besondere Sachverantwortung der belasteten Gruppe f\u00fcr die mit der Abgabe zu finanzierenden Aufgaben noch ein besonderes Interesse dieser Gruppe an dem vorgesehenen Verwendungszweck noch ein besonderer Nutzen f\u00fcr diese Gruppe erkennbar.<\/p>\n
Die Gesetzgebungskompetenz ergibt sich nach Auffassung der vorlegenden Gerichte und des Beschwerdef\u00fchrers im Verfahren 2 BvR 363\/83 auch nicht aus Art. 105, 106 GG. Die Investitionshilfeabgabe erf\u00fclle nicht die Merkmale einer Steuer. Aufgrund der R\u00fcckzahlungsregelung des \u00a7 8 Abs. 1 InvHG fehle es an dem Erfordernis, da\u00df sie dem Gemeinwesen endg\u00fcltig zufalle; allein wegen des dem B\u00fcrger entstehenden Zinsverlustes sei ihre Qualifizierung als Steuer nicht m\u00f6glich, denn dies \u00e4ndere nichts am Darlehenscharakter.<\/p>\n
Die Gesetzgebungskompetenz k\u00f6nne auch nicht daraus hergeleitet werden, da\u00df die Erhebung einer r\u00fcckzahlbaren Abgabe das mildere Mittel gegen\u00fcber der Erhebung einer Steuer darstelle und die Erhebung der Investitionshilfeabgabe in Form einer Erg\u00e4nzungsabgabe gem\u00e4\u00df Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG verfassungsrechtlich zul\u00e4ssig w\u00e4re. Denn die Kompetenzvorschriften seien einer solchen erg\u00e4nzenden Interpretation nicht zug\u00e4nglich.<\/p>\n
Der Beschwerdef\u00fchrer im Verfahren 2 BvR 491\/83 meint demgegen\u00fcber, die Erhebung der Investitionshilfeabgabe sei doch als Erhebung einer Steuer im Sinne der Art. 105, 106 GG zu qualifizieren. Die sp\u00e4tere R\u00fcckzahlung stehe der Annahme einer Steuer nicht entgegen, im \u00fcbrigen sei die Abgabe zumindest wegen ihrer Unverzinslichkeit und des dem B\u00fcrger entstehenden Zinsverlustes als Steuer zu qualifizieren. Trotzdem sei die Abgabe aber nicht von der Gesetzgebungskompetenz der Art. 105, 106 GG gedeckt; denn die Festlegung der sp\u00e4teren R\u00fcckzahlung sei mit der Verfassung nicht vereinbar. F\u00fcr die Normierung einer R\u00fcckzahlungsverpflichtung gebe es keine Erm\u00e4chtigungsgrundlage; die Festlegung sp\u00e4terer R\u00fcckzahlung greife in unzul\u00e4ssiger Weise in die Kompetenzen des sp\u00e4teren Steuergesetzgebers ein und widerspreche haushaltsrechtlichen Grunds\u00e4tzen der Finanzverfassung, insbesondere den aus Art. 110 GG herzuleitenden Erfordernissen der Ordnungsfunktion und Klarheit des Haushaltsplanes.<\/p>\n
Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG komme als Kompetenzgrundlage ebenfalls nicht in Betracht. Kredite im Sinne dieser Vorschrift seien nur Finanzkredite, die auf dem Kapitalmarkt erhoben w\u00fcrden. Die in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG geregelte Begrenzung der Kreditaufnahme durch den Umfang der Investitionsausgaben habe ihren besonderen Sinn bei der Einnahmebeschaffung am Kapitalmarkt, bei der der Staat sich den marktwirtschaftlichen Kreditbedingungen unterwerfen m\u00fcsse. Der Schutzzweck der Vorschrift passe hingegen nicht auf die zwangsweise Auferlegung von Abgaben, denn hier k\u00f6nne der Staat die Bedingungen selbst bestimmen, weshalb Vorkehrungen zu seinem Schutz nicht notwendig seien.<\/p>\n
b) Die vorlegenden Gerichte und die Beschwerdef\u00fchrer halten verschiedene Vorschriften des Investitionshilfegesetzes auch f\u00fcr unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG:<\/p>\n
Die Regelung des \u00a7 4 Abs. 4 InvHG, wonach die Bezieher betrieblicher Eink\u00fcnfte sich durch eigene Investitionen von der Abgabepflicht befreien k\u00f6nnten, stehe mit dem Gesetzesziel der F\u00f6rderung besch\u00e4ftigungspolitisch erw\u00fcnschter Investitionen nicht in Einklang. Einen Anreiz zu Investitionen bewirke das Investitionsprivileg nicht, denn der f\u00fcr die Freistellung von der Abgabe erforderliche Betrag an Eigeninvestitionen werde regelm\u00e4\u00dfig schon durch die laufenden (ohnehin erfolgenden) betrieblichen Investitionen erreicht. Die Verg\u00fcnstigung k\u00f6nne auch nicht mit dem Zweck gerechtfertigt werden, bereits geplante und f\u00fcr die Belebung der Wirtschaft und Besch\u00e4ftigung f\u00f6rderliche Investitionen nicht durch zus\u00e4tzliche Abgabenbelastungen zu st\u00f6ren; denn die Bef\u00fcrchtung, die Abgabe werde betriebliche Investitionen hemmen, sei eine blo\u00dfe Annahme, die sich empirisch nicht belegen lasse und deshalb zur Durchbrechung des Grundsatzes steuerlicher Belastungsgleichheit nicht ausreiche.<\/p>\n
\u00dcberdies sei es nicht gerechtfertigt, da\u00df die M\u00f6glichkeit, sich durch Eigeninvestitionen von der Abgabepflicht zu befreien, nur den Beziehern von Eink\u00fcnften im Sinne des \u00a7 2 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 EStG zugute komme. Ohne den Lenkungszweck zu beeintr\u00e4chtigen, h\u00e4tte der Gesetzgeber auch die \u00fcbrigen Abgabepflichtigen in die Verg\u00fcnstigung einbeziehen k\u00f6nnen; die M\u00f6glichkeit der Erm\u00e4\u00dfigung h\u00e4tte er ihnen jedenfalls f\u00fcr Investitionen im Sinne der Zweckbestimmung des \u00a7 1 InvHG (z. B. als privater Bauherr) geben m\u00fcssen, statt sie durch die Auferlegung der Abgabelast zu hemmen.<\/p>\n
Ein Versto\u00df gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege weiterhin darin, da\u00df die Investitionshilfeabgabe bei lohnsteuerpflichtigen Arbeitnehmern nach den Steuerbetr\u00e4gen des laufenden Jahres bemessen werde (\u00a7 3 Abs. 2 InvHG a. F.), w\u00e4hrend sie bei Abgabepflichtigen ohne Eink\u00fcnfte im Sinne des \u00a7 19 EStG nur nach den Steuervorauszahlungen bemessen (\u00a7 3 Abs. 1 Nr. 1 a. F.) und dadurch regelm\u00e4\u00dfig an Steuerbetr\u00e4gen fr\u00fcherer Jahre orientiert werde (vgl. \u00a7 37 Abs. 3 EStG); eine Korrektur finde zumal gem\u00e4\u00df \u00a7 7 Abs. 1 InvHG a. F. nicht im Rahmen der Veranlagung statt (diese Regelung hat freilich das \u00c4nderungsgesetz vom 22. Dezember 1983 beseitigt).<\/p>\n
Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei ferner dadurch verletzt, da\u00df die Abgabe bei lohnsteuerpflichtigen Arbeitnehmern schon zusammen mit der Steuer vom Arbeitslohn abgezogen werde (\u00a7 6 Abs. 3 InvHG), w\u00e4hrend sie bei anderen Abgabepflichtigen erst zum 10. M\u00e4rz des folgenden Jahres im Wege des Voranmeldungsverfahrens erhoben werde (\u00a7 6 Abs. 1 InvHG). Da\u00df die Bundesregierung die Abgabe fr\u00fcher an die lohnsteuerpflichtigen Arbeitnehmer zur\u00fcckzahlen wolle, sei unbeachtlich; dies sei im Gesetz nicht zum Ausdruck gekommen.<\/p>\n
c) Die R\u00fcckzahlungsregelung des \u00a7 8 Abs. 1 InvHG beinhalte noch weitere Verfassungsverst\u00f6\u00dfe: Der f\u00fcr die R\u00fcckzahlung festgelegte Zeitraum von vier Jahren gen\u00fcge nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; der Gesetzgeber h\u00e4tte den R\u00fcckzahlungszeitpunkt und das Verfahren n\u00e4her festlegen m\u00fcssen. Der Beschwerdef\u00fchrer im Verfahren 2 BvR 363\/83 macht dar\u00fcber hinaus geltend, da\u00df insoweit, als durch das Haushaltsbegleitgesetz 1984 die R\u00fcckzahlung der bereits im Jahre 1983 entrichteten Abgabebetr\u00e4ge verschoben werde, auch ein Eingriff in den bereits entstandenen und durch Art. 14 GG gesch\u00fctzten R\u00fcckzahlungsanspruch vorliege sowie au\u00dferdem eine rechtsstaatlich unzul\u00e4ssige echte R\u00fcckwirkung, weil der Steuertatbestand mit der Abgabenentrichtung bereits abgeschlossen sei.<\/p>\n
3. Soweit die von dem Beschwerdef\u00fchrer im Verfahren 2 BvR 363\/83 ger\u00fcgten Verfassungsverst\u00f6\u00dfe durch die Neufassung des Investitionshilfegesetzes im Dezember 1983 entfallen sind, hat er sein auf Nichtigerkl\u00e4rung gerichtetes Begehren dahin gehend ge\u00e4ndert, da\u00df das Bundesverfassungsgericht in entsprechender Anwendung des \u00a7 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Verfassungswidrigkeit der urspr\u00fcnglichen Vorschriften feststelle.<\/p>\n
III.<\/p>\n
1. Die Bundesregierung ist den Verfahren beigetreten. F\u00fcr sie hat sich der Bundesminister der Finanzen ge\u00e4u\u00dfert, der sich seinerseits nach dem Verfahrensbeitritt der Bundesregierung durch Prof. Dr. Peter Selmer hat vertreten lassen. Nach ihrer Ansicht ist das Investitionshilfegesetz verfassungsm\u00e4\u00dfig:<\/p>\n
a) Die Gesetzgebungskompetenz ergebe sich aus Art. 74 Nr. 11 und Nr. 18 GG, jedenfalls aber aus Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG.<\/p>\n
Das „Recht der Wirtschaft“ im Sinne des Art. 74 Nr. 11 GG sei gem\u00e4\u00df der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weit zu verstehen; es umfasse auch gesetzgeberische Ma\u00dfnahmen zur Lenkung der Konjunktur, und zu diesem Zweck k\u00f6nnten auch Geldleistungspflichten auferlegt werden. Einen solchen Inhalt habe das Investitionshilfegesetz. Die Verwendung des Abgabeaufkommens sei in ihm in ausreichendem Ma\u00dfe geregelt; die Einzelheiten blieben den von der Bundesregierung aufgelegten Sonderprogrammen und den Verwaltungsvereinbarungen (vgl. BBauBl 1983, S. 111 und S. 632) vorbehalten. Die Kompetenz f\u00fcr die Regelungen des Investitionshilfegesetzes ergebe sich au\u00dferdem aus Art. 74 Nr. 18 GG, denn zum Wohnungswesen geh\u00f6rten auch Ma\u00dfnahmen zur F\u00f6rderung des Wohnungsbaus, wie in der Entscheidung BVerfGE 21, 117 (128) ausgesprochen worden sei.<\/p>\n
Im Rahmen der Kompetenzen gem\u00e4\u00df Art. 74 Nr. 11 und Nr. 18 GG sei der Gesetzgeber auch befugt gewesen, die Investitionshilfeabgabe einzuf\u00fchren, die wegen der R\u00fcckzahlungsregelung keine Steuer darstelle. Sie erf\u00fclle zwar nicht die in der Entscheidung BVerfGE 55, 274 (297 ff.) herausgestellten Kriterien f\u00fcr die Erhebung von Sonderabgaben, weil eine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabe verfolgten Zweck nicht bestehe; die Abgabe stelle keine Gruppenlast, sondern eine sogenannte Gemeinlast dar. Neben dem in der genannten Entscheidung behandelten Abgabentypus gebe es aber noch weitere Arten von Sonderabgaben, die nicht denselben Anforderungen gen\u00fcgen mu\u00dften, wie z. B. Geb\u00fchren, Beitr\u00e4ge (Sozialversicherungsbeitr\u00e4ge), Feuerwehrabgabe (BVerfGE 13, 167), Konjunkturzuschlag (BVerfGE 29, 402), Schwerbehindertenabgabe (BVerfGE 57, 139), ferner Verursacherabgaben und Verbandslasten. Ebenso wie diese Abgabentypen brauche auch die Investitionshilfeabgabe nicht die gesamten in jener Entscheidung (BVerfGE 55, 274) herausgestellten Anforderungen zu erf\u00fcllen; sie sei durch die Besonderheit legitimiert, da\u00df sie das mildere Mittel gegen\u00fcber einer verfassungsrechtlich zul\u00e4ssigen Steuer darstelle; sie habe die Struktur einer verfassungsrechtlich zul\u00e4ssigen Erg\u00e4nzungsabgabe gem\u00e4\u00df Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, sei aber im Vergleich zu ihr aufgrund der vorgesehenen R\u00fcckzahlung das mildere Mittel. Aufgrund dieser Struktur stehe sie in Einklang mit dem System der bundesstaatlichen Finanzverfassung und m\u00fcsse demgem\u00e4\u00df als zul\u00e4ssige Sonderabgabe im Rahmen des Art. 74 Nrn. 11 und\/oder 18 GG angesehen werden.<\/p>\n
Weil allerdings die Investitionshilfeabgabe im Vergleich mit den bisher aus Staatspraxis und Rechtsprechung bekannten Abgabentypen neuartig sei und gegen ihre Zuordnung zu den allgemeinen Sachkompetenzen des Art. 74 Nrn. 11 und 18 GG verschiedentlich Bedenken erhoben worden seien, sei vorsorglich darauf hinzuweisen, da\u00df sich die Kompetenz zu ihrer Einf\u00fchrung auch aus Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG ergebe: Die Erhebung der zur R\u00fcckzahlung vorgesehenen Investitionshilfeabgabe stelle eine „Aufnahme von Krediten“ im Sinne des Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG dar; ein Grund, derartige Zwangsanleihen als nicht von dieser Vorschrift erfa\u00dft anzusehen, sei nicht erkennbar. Vielmehr seien sie nach dem Sinngehalt der Vorschrift einzubeziehen, denn auch f\u00fcr sie gelte deren Zweck, zu verhindern, da\u00df der Bund sich durch unkontrollierte Eingehung lang- und kurzfristiger Schulden in un\u00fcbersehbare R\u00fcckzahlungsverpflichtungen verstricke und so die Haushalte sp\u00e4terer Jahre nachhaltig belaste. Aus Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG ergebe sich auch die Kompetenz des Bundesgesetzgebers, die Zwangsanleihebelastung im Verh\u00e4ltnis zum B\u00fcrger gesetzlich zu normieren. Diese Verfassungsnorm regele zwar an sich nur das Verh\u00e4ltnis von Parlament und Exekutive; ihre Geltung auch f\u00fcr Zwangsanleihen sei aber nur sinnvoll, wenn f\u00fcr deren Einf\u00fchrung auch eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes vorhanden sei. Diese sei deshalb im Sinne einer Bundeszust\u00e4ndigkeit kraft Sachzusammenhangs als in Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG stillschweigend mitgeschrieben anzusehen. Auch diese Kompetenz lasse sich allerdings nur insoweit annehmen, als die Zwangsanleihe die Grenzen der bundesstaatlichen Finanzverfassung einhalte; diesen Anforderungen gen\u00fcge die Investitionshilfeabgabe, wie bereits im Rahmen des Art. 74 GG dargelegt worden sei.<\/p>\n
b) Die Vorschriften des Investitionshilfegesetzes seien auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.<\/p>\n
Das Investitionsprivileg des \u00a7 4 Abs. 4 InvHG sei durch das Bestreben gerechtfertigt, bereits geplante und f\u00fcr die Belebung der Wirtschaft und Besch\u00e4ftigung f\u00f6rderliche Investitionen nicht durch zus\u00e4tzliche Abgabenbelastungen zu st\u00f6ren. Die Verfolgung dieses Zwecks halte sich ebenso wie die dabei implizierte Prognose, da\u00df geplante Investitionen ohne die Regelung des \u00a7 4 Abs. 4 InvHG m\u00f6glicherweise gest\u00f6rt werden k\u00f6nnten, im Rahmen der weiten Gestaltungsfreiheit, die dem Gesetzgeber im Bereich des Art. 3 Abs. 1 GG allgemein zuerkannt werde. Aufgrund dieser Gestaltungsfreiheit habe er das Investitionsprivileg auch allen betrieblichen Investitionen zuerkennen d\u00fcrfen und nicht eine \u00dcberpr\u00fcfung der F\u00f6rderungsw\u00fcrdigkeit jeder Investition vorsehen m\u00fcssen.<\/p>\n
Der Gesetzgeber habe das Investitionsprivileg auf betriebliche Investitionen beschr\u00e4nken d\u00fcrfen und nicht auf nichtbetriebliche ausdehnen m\u00fcssen. Er habe davon ausgehen d\u00fcrfen, da\u00df betriebliche Investitionen f\u00fcr die Belebung der Wirtschaft und Besch\u00e4ftigung wichtiger seien als nichtbetriebliche. Die Verrechnungsm\u00f6glichkeit f\u00fcr nichtbetriebliche Investitionen habe er generell ausschlie\u00dfen d\u00fcrfen; verwaltungsaufwendige Einzelpr\u00fcfungen ihrer sozial-, wohnungsbau- und konjunkturpolitischen F\u00f6rderungsw\u00fcrdigkeit habe er nicht vorsehen m\u00fcssen.<\/p>\n
Ein Gleichheitsversto\u00df ergebe sich auch nicht aus den Unterschieden in der Bemessung der Abgabe bei Beziehern von Eink\u00fcnften aus nichtselbst\u00e4ndiger Arbeit (\u00a7 3 Abs. 2 Nr. 2 InvHG) im Vergleich zu der Bemessung bei den Abgabepflichtigen ohne derartige Eink\u00fcnfte (\u00a7 3 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 InvHG). Diese Unterschiede seien angelehnt an das System der Einkommen- und K\u00f6rperschaftsteuer, und etwaige Beg\u00fcnstigungen durch die Ankn\u00fcpfung an die Steuervorauszahlungen w\u00fcrden seit der Neufassung der \u00a7\u00a7 3 Abs. 1, 7 Abs. 1 InvHG im Rahmen der Veranlagung berichtigt.<\/p>\n
Da\u00df die Abgabe bei lohnsteuerpflichtigen Arbeitnehmern schon zusammen mit der Steuer vom Arbeitslohn abgezogen (\u00a7 6 Abs. 3 InvHG), bei anderen Abgabepflichtigen hingegen erst zum 10. M\u00e4rz des folgenden Jahres im Wege des Voranmeldungsverfahrens erhoben werde (\u00a7 6 Abs. 1 InvHG), versto\u00dfe ebenfalls nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Gesetzgeber habe davon absehen d\u00fcrfen, bei diesen Abgabepflichtigen die Erhebung der Abgabe in Anlehnung an das System der Einkommen- und K\u00f6rperschaftsteuer bereits f\u00fcr die Steuervorauszahlungstermine vorzusehen; denn im Falle einer solchen Regelung h\u00e4tte er, um entsprechend dem Zweck des \u00a7 4 Abs. 4 InvHG die geplanten Investitionen nicht durch zus\u00e4tzliche Abgabenbelastungen zu st\u00f6ren, gleichzeitig auch deren Verrechnung schon im Rahmen des Vorauszahlungsverfahrens erm\u00f6glichen m\u00fcssen. Von einer solchen Regelung und dem mit ihr verbundenen Verwaltungsaufwand abzusehen und statt dessen zur Wahrung der steuerlichen Belastungsgleichheit einen entsprechend fr\u00fcheren R\u00fcckzahlungszeitpunkt f\u00fcr lohnsteuerpflichtige Arbeitnehmer vorzusehen, sei von seiner Gestaltungsfreiheit gedeckt; die Ausgestaltung der R\u00fcckzahlungsregelung im einzelnen habe er dem Verordnungsgeber \u00fcberlassen d\u00fcrfen (\u00a7 8 Abs. 1 Satz 2 InvHG) und nicht bereits selbst im Gesetz regeln m\u00fcssen.<\/p>\n
Auch die Verschiebung des R\u00fcckzahlungszeitraums durch die Neufassung des \u00a7 8 Abs. 1 InvHG sei nicht zu beanstanden. Insoweit liege weder ein Versto\u00df gegen Art. 14 GG noch eine rechtsstaatlich unzul\u00e4ssige echte R\u00fcckwirkung vor. Allein durch den (im Jahre 1983 bereits erfolgten) Abzug der Abgabe vom Arbeitslohn sei noch kein eigentumskr\u00e4ftiger R\u00fcckzahlungsanspruch entstanden und ebensowenig ein abgeschlossener Steuertatbestand gegeben. Der Abzug vom Arbeitslohn habe nur vorl\u00e4ufigen Charakter; erst die Veranlagung gem\u00e4\u00df \u00a7 7 Abs. 1 InvHG schlie\u00dfe den Steuertatbestand ab und lasse den R\u00fcckzahlungsanspruch entstehen. Die demnach allenfalls vorliegende unechte R\u00fcckwirkung sei durch die der Gesetzes\u00e4nderung zugrundeliegenden \u00f6ffentlichen Interessen gerechtfertigt.<\/p>\n
2. F\u00fcr die Hessische Landesregierung hat sich der Hessische Ministerpr\u00e4sident ge\u00e4u\u00dfert, der sich in der m\u00fcndlichen Verhandlung durch Prof. Dr. Gunter Kisker hat vertreten lassen. Nach ihrer Ansicht ist das Investitionshilfegesetz mit den Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes unvereinbar:<\/p>\n
Art. 74 Nr. 11 GG setze voraus, da\u00df entweder die Abgabe selbst ein Instrument der Wirtschaftslenkung sei (wie beispielsweise der Konjunkturzuschlag oder die Schwerbehindertenabgabe mit ihrer Antriebsfunktion, vgl. BVerfGE 29, 402 und 57, 139) oder da\u00df die Abgabenregelung als blo\u00dfer Annex im Sachzusammenhang mit einer Sachregelung stehe (wie beispielsweise mit einer Sachkompetenz verzahnte Geb\u00fchren- und Beitragsregelungen). Keine dieser Voraussetzungen erf\u00fclle die Regelung \u00fcber die Investitionshilfeabgabe. Das Investitionshilfegesetz beinhalte gerade nicht prim\u00e4r eine Sachregelung f\u00fcr den wirtschaftlichen Bereich, sondern habe prim\u00e4r abgabenrechtlichen Inhalt, dem nur eine allgemeingehaltene Bestimmung \u00fcber den Verwendungszweck der Abgabe (\u00a7 1 InvHG) und eine wirtschaftslenkende Erm\u00e4\u00dfigungsvorschrift (\u00a7 4 Abs. 4 InvHG) hinzugef\u00fcgt sei. Dies reiche f\u00fcr ein Eingreifen der Regelung \u00fcber die Sachkompetenz nicht aus. W\u00fcrde man einer Zwecksteuer schon dann die Legitimation aus einer Sachkompetenz zuerkennen, wenn das Gesetz lediglich eine Zweckbindung zugunsten eines sachkompetenz-orientierten Zweckes und einige entsprechende Befreiungstatbest\u00e4nde enthalte, k\u00f6nnten Bund und L\u00e4nder in nur loser Ankn\u00fcpfung an Sachkompetenzbereiche beispielsweise Kindergartenabgaben, Schulabgaben, Schwimmbadabgaben u. \u00e4. einf\u00fchren; der Abgabenerfindung w\u00e4ren kaum Grenzen gezogen, es sei denn, man w\u00fcrde dem Gleichartigkeitsverbot des Art. 105 Abs. 2 a GG ein zus\u00e4tzliches Anwendungsfeld erschlie\u00dfen, was indes schwerlich gutzuhei\u00dfen w\u00e4re.<\/p>\n
Der zur Rechtfertigung der Investitionshilfeabgabe angef\u00fchrte Gesichtspunkt, da\u00df sie wegen ihrer Strukturgleichheit mit einer Erg\u00e4nzungsabgabe gem\u00e4\u00df Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG die bundesstaatliche Finanzverfassung nicht beeintr\u00e4chtige, zeige allenfalls die finanzverfassungsrechtliche Ungef\u00e4hrlichkeit der Investitionshilfeabgabe, verm\u00f6ge aber das Vorliegen einer Regelung im Rahmen einer Sachkompetenz des Art. 74 GG nicht darzutun.<\/p>\n
Eine Kompetenzgrundlage f\u00fcr die Investitionshilfeabgabe k\u00f6nne aus Art. 115 GG ebenfalls nicht hergeleitet werden. Diese Vorschrift sei auf die herk\u00f6mmliche Aufnahme von Anleihen auf dem Kapitalmarkt zugeschnitten. Sie erm\u00e4chtige den Gesetzgeber auch nur, die Kreditaufnahme der Exekutive der H\u00f6he nach zu begrenzen; ein solches Gesetz gen\u00fcge schon nach der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes nicht zur Belastung des B\u00fcrgers mit einer Zwangsanleihe. Als Kompetenzgrundlage f\u00fcr die Einf\u00fchrung einer Zwangsanleihe k\u00f6nnten nur andere Vorschriften in Betracht gezogen werden (wobei man dann allerdings f\u00fcr die H\u00f6he der Kreditaufnahme eine analoge Anwendung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG erw\u00e4gen m\u00fcsse).<\/p>\n
Die Kompetenz f\u00fcr die Einf\u00fchrung der Investitionshilfeabgabe ergebe sich auch nicht aus Art. 105 GG. Dem herk\u00f6mmlichen Steuerbegriff entspreche die Investitionshilfeabgabe nicht; aufgrund der R\u00fcckzahlungsregelung des \u00a7 8 Abs. 1 InvHG fehle es an dem Erfordernis, da\u00df die Abgabe dem Gemeinwesen endg\u00fcltig zufalle. Die Investitionshilfeabgabe k\u00f6nne auch nicht unter dem Gesichtspunkt, da\u00df der B\u00fcrger einen Zinsverlust erleide, als Steuer qualifiziert werden, denn die Zinsen seien nicht der Schuldgegenstand; auch andere zinslose Nutzungsinanspruchnahmen, wie z. B. die eines Kraftfahrzeugs nach dem Bundesleistungsgesetz, w\u00fcrden nicht als Steuererhebung qualifiziert.<\/p>\n
Eine Ausdehnung des Steuerbegriffs des Art. 105 GG oder eine analoge Anwendung dieser Vorschrift auf Zwangsanleihen scheide ebenfalls aus. An der f\u00fcr eine Analogie vorausgesetzten L\u00fccke fehle es schon angesichts der Regelung des Art. 30 GG. Im \u00fcbrigen w\u00e4re jede Erweiterung des Anwendungsbereichs des Art. 105 GG nur mit einer Losl\u00f6sung vom Steuerbegriff der Abgabenordnung, folglich mit einer Preisgabe der bisherigen klaren und kalkulierbaren Kompetenzabgrenzungen verbunden; das sei schon generell nicht w\u00fcnschenswert und keinesfalls durch die Investitionshilfeabgabe zu rechtfertigen, die aus einer wohl nur einmaligen konkreten politischen Konstellation entstanden sei. \u00dcberdies w\u00fcrde sich eine durch Ausweitung des Art. 105 GG legitimierte r\u00fcckzahlbare Abgabe kaum in das \u00fcbrige finanzverfassungsrechtliche System einf\u00fcgen; Art. 106, 107 GG lie\u00dfen sich sinnvoll nur auf solche Aufkommen anwenden, die den Gemeinwesen endg\u00fcltig zufl\u00f6ssen. Insgesamt zeige sich, da\u00df der Typus der Zwangsanleihe mit der Finanzverfassung des Grundgesetzes unvereinbar sei. Ihre Einf\u00fchrung au\u00dferhalb von Sachkompetenzen wie Art. 74 Nr. 11 GG sei zumindest dem Bund, aber wohl auch den L\u00e4ndern verwehrt.<\/p>\n
3. Der Bundesfinanzhof hat einen Beschlu\u00df seines III. Senats vom 10. Februar 1984 \u00fcbersandt. Darin werden erhebliche Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Vorschriften des Investitionshilfegesetzes sowohl mit der Kompetenzordnung des Grundgesetzes als auch mit Art. 3 Abs. 1 GG erhoben. Im Ergebnis wird dennoch die von dem Abgabepflichtigen begehrte Aussetzung der Vollziehung des Haftungsbescheides abgelehnt, weil im Rahmen des Ermessens gem\u00e4\u00df \u00a7 69 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 FGO („kann“ bzw. „soll“) zu ber\u00fccksichtigen sei, da\u00df ein atypischer Fall vorliege, in dem schwerwiegende \u00f6ffentliche Interessen der Aussetzung entgegenst\u00fcnden. Wegen der Einzelheiten wird auf den in BFHE 140, 396 ver\u00f6ffentlichten Beschlu\u00df verwiesen.<\/p>\n
4. Der Kl\u00e4ger im Ausgangsverfahren der Vorlage 2 BvL 19\/83 hat sich im wesentlichen den von den \u00fcbrigen \u00c4u\u00dferungsberechtigten vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken angeschlossen.<\/p>\n
B.<\/p>\n
Sowohl die Vorlagen als auch die Verfassungsbeschwerden sind zul\u00e4ssig.<\/p>\n
1. Sie sind s\u00e4mtlich dahin auszulegen, da\u00df sie sich gegen die Vorschriften des Investitionshilfegesetzes in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 vom 22. Dezember 1983 (BGBl I S. 1532, BStBl I S. 547) richten.<\/p>\n
a) Die Neufassung ist f\u00fcr die Ausgangsverfahren der vorlegenden Finanzgerichte entscheidungserheblich, denn sie ist gem\u00e4\u00df Art. 39 Abs. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes r\u00fcckwirkend zum 1. Januar 1983 in Kraft getreten.<\/p>\n
Da\u00df die vorlegenden Gerichte die Neufassung nicht ausdr\u00fccklich im Sinne des \u00a7 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Gegenstand ihrer Vorlage gemacht haben, ist unsch\u00e4dlich. Diese Vorschrift bezweckt, das vorlegende Gericht zu zwingen, die Kollisionsfrage sachgerecht zu durchdenken und dadurch unn\u00f6tige, leichtfertige oder gar unsinnige Vorlagen zu vermeiden. Mit diesem Zweck ist es vereinbar, zwischenzeitliche, entscheidungserhebliche Gesetzes\u00e4nderungen dann in die Pr\u00fcfung einzubeziehen, wenn die Begr\u00fcndung des Vorlagebeschlusses gleicherma\u00dfen f\u00fcr die neuere Gesetzesfassung zutrifft, wenn also der sachliche Gehalt der vom Gericht vorgelegten Vorschriften im wesentlichen erhalten geblieben ist. Diese Voraussetzungen sind gegeben; die \u00c4nderung des Investitionshilfegesetzes hat den sachlichen Gehalt der vorgelegten Vorschriften und ihre verfassungsrechtliche Problematik im wesentlichen unver\u00e4ndert gelassen.<\/p>\n
b) Die Neufassung des Investitionshilfegesetzes ist aus den gleichen Gr\u00fcnden auch der Pr\u00fcfung der Verfasungsbeschwerden zugrunde zu legen.<\/p>\n
2. Die speziellen, f\u00fcr Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze bestehenden Voraussetzungen sind erf\u00fcllt. Die Beschwerdef\u00fchrer sind durch die Vorschriften des Investitionshilfegesetzes nicht nur selbst und gegenw\u00e4rtig, sondern auch unmittelbar betroffen. Deren Durchf\u00fchrung bedarf keines besonderen beh\u00f6rdlichen Vollziehungsaktes; unmittelbar aufgrund der gesetzlichen Vorschriften trifft der Abzug der Abgabe vom Arbeitslohn die Arbeitnehmer und die Pflicht zur Abf\u00fchrung der Abgabe die Arbeitgeber (\u00a7 6 Abs. 3 und 4 InvHG) und ebenso nach Ma\u00dfgabe der von ihnen selbst abzugebenden Voranmeldung die selbst\u00e4ndig t\u00e4tigen Abgabepflichtigen (\u00a7 6 Abs. 1 InvHG). Das entspricht den Anforderungen an die Unmittelbarkeit des Betroffenseins (vgl. BVerfGE 16, 147 [159]; 29, 402 [407]; 30, 250) [261]).<\/p>\n
C.<\/p>\n
Das Investitionshilfegesetz ist mit den Vorschriften \u00fcber die Gesetzgebungskompetenz des Bundes unvereinbar und nichtig. Das Gesetz regelt weder das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG) noch das Wohnungswesen (Art. 74 Nr. 18 GG). Aus Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt sich keine Erm\u00e4chtigung f\u00fcr den Bund, die B\u00fcrger mit Zwangsanleihen zu belasten. Die Investitionshilfeabgabe ist auch keine Steuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2 GG.<\/p>\n
Das Investitionshilfegesetz verletzt damit die Beschwerdef\u00fchrer in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 70 ff. und Art. 105 Abs. 2 GG.<\/p>\n
I.<\/p>\n
1. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits im Investitionshilfe-Urteil von 1952 (BVerfGE 4, 7 [13]) ausgesprochen, da\u00df der Bundesgesetzgeber befugt ist, ordnend und lenkend in das Wirtschaftsleben einzugreifen, und da\u00df er in diesem Zusammenhang auch Geldleistungen auferlegen kann. Es hat seitdem in mehreren Entscheidungen die Kompetenz des Gesetzgebers zur Einf\u00fchrung au\u00dfersteuerlicher Abgaben sowie zur Regelung ihrer Verwendung aus den allgemeinen Sachzust\u00e4ndigkeiten nach Art. 73 ff. GG hergeleitet (vgl. BVerfGE 8, 274 [317]; 18, 315 [328 f.]; 29, 402 [409]; 37, 1 [16 f.]). Zugleich hat das Gericht aber auch festgestellt, da\u00df sich die Schranken f\u00fcr die Auferlegung von Sonderabgaben nicht allein aus dem Inhalt und den Grenzen der zugrundeliegenden Sachgebietskompetenz bestimmen lassen. Denn jede Sonderabgabe ger\u00e4t zwangsl\u00e4ufig in Konkurrenz zu dem verfassungsrechtlich umfassend geregelten Institut der Steuer, mit dem sie jedenfalls insoweit \u00fcbereinstimmt, als sie den Betroffenen eine Geldleistungspflicht „voraussetzungslos“ – d. h. ohne R\u00fccksicht auf eine korrespondierende Gegenleistung der \u00f6ffentlichen Hand – auferlegt. Trotz dieser \u00c4hnlichkeit sind Steuer und Sonderabgabe in ihrem rechtlichen Charakter jedoch wesensverschieden. Sie unterscheiden sich nach „Idee und Funktion“ grundlegend (BVerfGE 18, 315 [328]; 55, 274 [298]).<\/p>\n
a) Das Grundgesetz versagt es dem Gesetzgeber, Sonderabgaben f\u00fcr Erzielung von Einnahmen f\u00fcr den allgemeinen Finanzbedarf eines \u00f6ffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus derartigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden (BVerfGE 55, 274 [298]). Der Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der \u00fcber die blo\u00dfe Mittelbeschaffung hinausgeht. In dem Gesetz mu\u00df au\u00dfer der Belastung mit der Abgabe und der Verwendung ihres Aufkommens auch die gestaltende Einflu\u00dfnahme auf die Wirtschaft zum Ausdruck kommen. Das Gesetz selbst mu\u00df wirtschaftsregulierenden oder -lenkenden Inhalt haben; andernfalls f\u00e4llt es nicht in den Kompetenzbereich des Art. 74 Nr. 11 GG. Entsprechendes gilt f\u00fcr die Inanspruchnahme der Kompetenz des Art. 74 Nr. 18 GG. Nur wenn der Gesetzgeber durch die Sonderabgabe in dem jeweiligen Kompetenzbereich gestaltend wirkt, kann er sich auf Art. 70 ff. GG st\u00fctzen und im Einzelfall \u00fcber den bundesstaatlich begr\u00fcndeten Ausschlie\u00dflichkeitsanspruch der in Art. 104 a ff. GG normierten Regeln hinwegsetzen (vgl. BVerfGE 55, 274 [304]).<\/p>\n
b) Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht Kriterien entwickelt, nach denen sich zul\u00e4ssige au\u00dfersteuerliche Abgaben von Steuern unterscheiden lassen. Diese Kriterien dienen dazu, die bundesstaatliche Finanzverfassung vor St\u00f6rungen zu sch\u00fctzen und den Erfordernissen des Individualschutzes der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen. Der Gesetzgeber hat bei der Einf\u00fchrung von Sonderabgaben Kompetenzschranken zu beachten, die seinen Gestaltungsspielraum im Verh\u00e4ltnis zur \u00fcbrigen Regelungsbefugnis in der jeweiligen Sachmaterie deutlich verengen; es ist ihm verfassungsrechtlich versagt, eine \u00f6ffentliche Aufgabe nach seiner Wahl im Wege der Besteuerung oder durch Erhebung einer „parafiskalischen“ Sonderabgabe zu finanzieren (BVerfGE 55, 274 [299 ff.]). Demgem\u00e4\u00df ist die Erhebung von Sonderabgaben nur unter engen Voraussetzungen verfassungsrechtlich zul\u00e4ssig. F\u00fcr diese Zul\u00e4ssigkeit kann weder die gesetzliche Klassifizierung noch die konkrete haushaltsm\u00e4\u00dfige Behandlung einer Abgabe durch den Gesetzgeber entscheidend sein; ma\u00dfgeblich ist vielmehr ihr materieller Gehalt.<\/p>\n
(1) Eine gesellschaftliche Gruppe kann nur dann mit einer Sonderabgabe in Anspruch genommen werden, wenn sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist, wenn es sich also um eine in diesem Sinne homogene Gruppe handelt. Es ist dem Gesetzgeber verwehrt, f\u00fcr eine beabsichtigte Abgabenerhebung beliebig Gruppen nach Gesichtspunkten, die nicht in der Rechts- oder Sozialordnung materiell vorgegeben sind, normativ zu bilden.<\/p>\n
(2) Weiter setzt die Erhebung einer Sonderabgabe eine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck voraus. Die mit der Abgabe belastete Gruppe mu\u00df dem mit der Erhebung verfolgten Zweck evident n\u00e4herstehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Aus dieser Sachn\u00e4he der Abgabepflichtigen zum Erhebungszweck mu\u00df eine besondere Gruppenverantwortung f\u00fcr die Erf\u00fcllung der mit der au\u00dfersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen. Dabei ist der Begriff der „Sachn\u00e4he“ nach materiell-inhaltlichen Kriterien zu bestimmen, die sich einer gezielten Normierung des Gesetzgebers aus Anla\u00df der Einf\u00fchrung der Abgabe entziehen.<\/p>\n
(3) Das Abgabeaufkommen mu\u00df im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also „gruppenn\u00fctzig“ verwendet werden. „Gruppenn\u00fctzige“ Verwendung besagt allerdings nicht, da\u00df das Aufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden ist; es gen\u00fcgt, wenn es \u00fcberwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird.<\/p>\n
c) Diese Kriterien gelten grunds\u00e4tzlich f\u00fcr alle Sonderabgaben, mithin f\u00fcr Abgaben, die der Verwirklichung besonderer Sachaufgaben dienen.<\/p>\n
Eine wichtige Gruppe innerhalb der Sonderabgaben bilden die sogenannten Ausgleichs-Finanzierungsabgaben. Bei diesen sollen die durch die Abgabe einkommenden Mittel – ungeachtet der differenzierten Abgabengestaltung im einzelnen – Belastungen oder Vorteile innerhalb eines bestimmten Erwerbs- oder Wirtschaftszweiges ausgleichen: Preisausgleichsabgaben n\u00e4hern entweder die Preise f\u00fcr G\u00fcter gleicher Art in standortg\u00fcnstig und standortung\u00fcnstig gelegenen Gebieten (revierfernen, frachtung\u00fcnstig gelegenen Gebieten) einander an oder gleichen Preise f\u00fcr verschiedenartige, in ihrer Verwendung einander jedoch \u00e4hnliche G\u00fcter aus (BVerfGE 8, 274 [316 f.]); die Hebammenabgabe dient dem Ausgleich unterschiedlicher Hebammeneink\u00fcnfte und stellt so die gleichm\u00e4\u00dfige Versorgung der Bev\u00f6lkerung in Stadt und Land mit Hebammenhilfe sicher (BVerfGE 17, 287 [292]); die Mehrwertabgabe sch\u00f6pft Umlegungsvorteile ab (BVerfGE 18, 274 [287]); die Milchausgleichsabgabe f\u00fchrt innerhalb der in eine Marktordnung einbezogenen und durch sie auf besondere Weise wirtschaftlich verbundenen Betriebe einen ann\u00e4herungsweisen Ausgleich der Ertr\u00e4ge herbei (BVerfGE 18, 315 [328]).<\/p>\n
Neben diese Ausgleichs-Finanzierungsabgaben treten in engen Grenzen Ausgleichsabgaben eigener Art, die keinen Finanzierungszweck verfolgen. Dazu geh\u00f6ren etwa die Feuerwehrabgabe, die eine m\u00f6glichst gleichm\u00e4\u00dfige Verteilung einer \u00f6ffentlichen Last durch die Auferlegung einer Art Ersatzgeld sicherstellt (BVerfGE 13, 167 [170 f.]) und die Ausgleichsabgabe nach dem Schwerbehindertengesetz, die eine auf Verhaltenslenkung gerichtete Antriebs- und Sanktionsfunktion erf\u00fcllt, indem sie Arbeitgeber, die nicht die vorgeschriebene Zahl Schwerbehinderter besch\u00e4ftigen, zum Ausgleich mit einer Abgabe belastet (BVerfGE 57, 139 [153]). Ohne einen Finanzierungszweck war auch der 1970 erhobene Konjunkturzuschlag, der nicht der Erzielung von Einnahmen f\u00fcr \u00f6ffentliche Haushalte, sondern aus seinem Regelungsgehalt heraus unmittelbar der Drosselung des privaten Verbrauchs diente (BVerfGE 29, 402 [409]). Bei Abgaben dieser Art, bei denen nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe Anla\u00df zu ihrer Einf\u00fchrung gab, k\u00f6nnen die dargelegten Ma\u00dfst\u00e4be nicht uneingeschr\u00e4nkt gelten (vgl. BVerfGE 57, 139 [167]). Welche verfassungsrechtlichen Anforderungen an derartige Abgaben n\u00e4herhin zu stellen w\u00e4ren, bedarf hier keiner Entscheidung.<\/p>\n
d) Verfolgt eine Sonderabgabe jedoch einen Finanzierungszweck – sei es als Haupt- oder als Nebenzweck -, so gelten die angef\u00fchrten Kriterien in vollem Umfang. Hinzutretende Lenkungszwecke, seien sie dominant oder nur beil\u00e4ufig, \u00e4ndern daran nichts. Denn bei jeder Sonderabgabe mit Finanzierungszweck erlangen die Sicherung der bundesstaatlichen Finanzverfassung und die Abgrenzung gegen\u00fcber Gemeinlasten, die \u00fcber das Aufkommen aus Steuern und nach Ma\u00dfgabe der steuerlichen Ertragsverteilung zu finanzieren sind, entscheidende Bedeutung. Dem Grundgesetz ist eine „atypische“ Sonderabgabe in Form einer Gemeinlast fremd. Die vom Bundesverfassungsgericht f\u00fcr die Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit von Sonderabgaben als Finanzierungsabgaben entwickelten Kriterien dienen nicht dazu, Zul\u00e4ssigkeitsmerkmale nur einer bestimmten Art von Sonderabgaben mit Finanzierungszweck – etwa der gruppenbezogenen bzw. gruppenn\u00fctzigen – herauszustellen, neben denen andere Arten solcher Abgaben m\u00f6glich bleiben. Sie bezeichnen vielmehr allgemein die Voraussetzungen, unter denen solche Abgaben \u00fcberhaupt, in der Abgrenzung zu Steuern, verfassungsrechtlich zul\u00e4ssig sind. Nur so kann die bundesstaatliche Finanzverfassung vor einer Aush\u00f6hlung durch Sonderabgaben gesch\u00fctzt und den Erfordernissen des Individualschutzes der Abgabepflichtigen, insbesondere der Lastengleichheit, Rechnung getragen werden.<\/p>\n
2. Die Investitionshilfeabgabe gen\u00fcgt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Sonderabgabe nicht.<\/p>\n
a) Die Erhebung der Abgabe selbst wirkt weder im Gesetzgebungsbereich Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG) noch im Gesetzgebungsbereich Wohnungswesen (Art. 74 Nr. 18 GG) gestaltend. Die in \u00a7 1 InvHG angegebene allgemeine Zweckbestimmung („Zur F\u00f6rderung des Wohnungsbaus“) geht nicht \u00fcber die auch bei Zwecksteuern \u00fcbliche Konkretisierung hinaus und betrifft eine seit langem vom Staat wahrgenommene Aufgabe. Abgesehen von dieser Benennung des Gesetzeszwecks enth\u00e4lt das Gesetz keine Regelung der Bereiche Recht der Wirtschaft und Wohnungswesen. Es ersch\u00f6pft sich in der Gestaltung der Abgabe, ohne die beabsichtigte Investitionshilfe in irgendeiner Weise zu regeln. Insoweit besteht ein grundlegender Unterschied zum Gesetz \u00fcber die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Januar 1952 (BGBl I S. 7; dazu BVerfGE 4, 7). Erst Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und L\u00e4ndern gem\u00e4\u00df Art. 104 a Abs. 4 Satz 2 GG schufen die Grundlage f\u00fcr Sonderprogramme zur Bausparzwischenfinanzierung (vgl. BBauBl 1983, S. 111) sowie zur Belebung des sozialen Wohnungsbaus und der Baunachfrage in Ballungsgebieten (vgl. BBauBl 1983, S. 632). Art. 104 a Abs. 4 GG betrifft aber gerade die Ausgabe allgemeiner Finanzmittel des Bundes, w\u00e4hrend die Verwendung einer zul\u00e4ssigen Sonderabgabe aufgrund der Sachkompetenz des Gesetzgebers nach Art. 70 ff. GG geregelt sein mu\u00df. Auf Art. 74 Nr. 11 oder Nr. 18 GG k\u00f6nnte der Gesetzgeber sich nur berufen, wenn das Gesetz die Investitionshilfeabgabe auch als Mittel der Beeinflussung der Wirtschaft oder des Wohnungsbaus ausgestaltet h\u00e4tte. Gegenstand der gesetzlichen Regelung ist im vorliegenden Fall jedoch nicht die F\u00f6rderung des Wohnungsbaus selbst, sondern nur die vor\u00fcbergehende Gewinnung von zweckgebundenen Mitteln f\u00fcr den Finanzbedarf des Bundes.<\/p>\n
b) Die Investitionshilfeabgabe erf\u00fcllt nicht die Voraussetzungen f\u00fcr die Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck. Abgabepflichtig sind einkommensteuerpflichtige Personen von einem bestimmten Einkommen an und k\u00f6rperschaftsteuerpflichtige K\u00f6rperschaften, Personenvereinigungen und Verm\u00f6gensmassen (\u00a7\u00a7 2, 3 InvHG). Sie bilden keine Gruppe unter Gesichtspunkten, die in der Rechts- und Sozialordnung materiell vorgegeben w\u00e4ren; verbunden sind sie nur durch ihre K\u00f6rperschaftsteuerpflicht bzw. durch ein bestimmtes Einkommen und die daran ankn\u00fcpfende Einkommensteuerpflicht. Es besteht auch keine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Zweck der F\u00f6rderung des Wohnungsbaus. Sie stehen diesem Zweck nicht n\u00e4her als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Die Verwendung des Abgabeaufkommens zur F\u00f6rderung des Wohnungsbaus liegt auch weder im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen noch n\u00fctzt sie ihnen. Wenn der Wohnungsbau gef\u00f6rdert wird, erw\u00e4chst ihnen daraus kein besonderer Vorteil.<\/p>\n
II.<\/p>\n
Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes f\u00fcr das Investitionshilfegesetz ergibt sich auch nicht aus Art. 115 GG.<\/p>\n
1. Offenbleiben kann, ob Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG Zwangsanleihen \u00fcberhaupt erfa\u00dft. Die Wortfassung „Aufnahme von Krediten“ deutet eher auf die Kreditbeschaffung am Markt auf vertraglich-freiwilligem Weg. Die in der Literatur verbreitete Berufung darauf, da\u00df diese Wortfassung keine andere Bedeutung habe als die Formulierung „im Wege des Kredits“ in Art. 87 WRV (vgl. etwa Maunz in: Maunz\/D\u00fcrig\/Herzog\/Scholz, Grundgesetz, Art. 115 n. F., Rdnrn. 6, 10), weist nicht in eine andere Richtung. Denn inwieweit unter die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits nach Art. 87 WRV auch Zwangsanleihen gerechnet wurden, l\u00e4\u00dft sich nicht eindeutig ausmachen. Wohl wurde in der Literatur diese Auffassung vertreten, andererseits sah jedoch die Reichsschuldenordnung vom 13. Februar 1924 (RGBl I S. 95), die als Ausf\u00fchrungsgesetz zu Art. 87 WRV erging, und zwar nachdem die Zwangsanleihe von 1922 gesetzlich angeordnet worden war, die Zwangsanleihe als zugelassene Schuldform (\u00a7 1 Abs. 1) nicht vor. Andererseits spricht der Zweck der Norm – der Bund soll nicht durch parlamentarisch unkontrollierte Eingehung lang- und kurzfristiger Schulden in un\u00fcbersehbare R\u00fcckzahlungsverpflichtungen verstrickt werden, die k\u00fcnftige Haushalte nachhaltig belasten – daf\u00fcr, Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG auch auf Zwangsanleihen, soweit diese finanzverfassungsrechtlich zul\u00e4ssig sind, anzuwenden.<\/p>\n
2. Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG begr\u00fcndet jedoch keine Kompetenzen des Bundes im Verh\u00e4ltnis zu den L\u00e4ndern oder besondere Befugnisse des Staates im Verh\u00e4ltnis zum einzelnen. Er betrifft von vornherein nur das Verh\u00e4ltnis zwischen Exekutive und Legislative. Die Vorschrift sichert das Haushaltsrecht, insbesondere das Ausgabenbewilligungsrecht des Parlaments (von Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1953, Art. 115 Anm. 2). Die Exekutive soll nicht durch Verschuldung die Rechte des Parlaments auf dem Gebiet des Haushaltsrechts, die in langem und z\u00e4hem Kampf erworben wurden, aush\u00f6hlen oder umgehen k\u00f6nnen (Maunz, a. a. O., Art. 115 Rdnr. 1). Angesichts dieser Ausrichtung entfaltet Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG seine Wirkung gerade und nur im Inter-Organ-Verh\u00e4ltnis zwischen Parlament und Regierung. Weder verbietet er die Auferlegung von Zwangsanleihen (dazu BVerfGE 4, 7 [15]) noch gestattet er sie; er befa\u00dft sich \u00fcberhaupt nicht mit ihrer Zul\u00e4ssigkeit. Er regelt die Kreditaufnahme allein unter dem Aspekt der Sicherung der Gewaltengliederung.<\/p>\n
Aus diesem Grund scheidet auch die Annahme einer in Art. 115 Abs. 1 GG enthaltenen Kompetenz kraft Sachzusammenhangs zur Auferlegung einer Zwangsanleihe aus. Eine solche Kompetenz k\u00f6nnte sich als mitenthalten oder stillschweigend mitgeschrieben \u00fcberhaupt nur dann ergeben, wenn Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG seinerseits eine Kompetenzvorschrift im Verh\u00e4ltnis von Bund und L\u00e4ndern darstellte. Das ist nicht der Fall.<\/p>\n
III.<\/p>\n
Eine Kompetenz des Bundes zum Erla\u00df des Investitionshilfegesetzes ergibt sich ferner nicht aus Art. 105 Abs. 2 GG: Die Investitionshilfeabgabe ist wegen ihrer R\u00fcckzahlbarkeit keine Steuer im Sinne dieser Vorschrift; eine analoge Anwendung des Art. 105 Abs. 2 GG auf die Investitionshilfeabgabe sowie die Herleitung ihrer Zul\u00e4ssigkeit aus dem Gesichtspunkt des milderen Mittels kommen nicht in Betracht.<\/p>\n
1. Das Grundgesetz verwendet in den Art. 105 ff. den Begriff der Steuer, ohne ihn selbst zu definieren. Das Bundesverfassungsgericht geht auf dieser Grundlage in st\u00e4ndiger Rechtsprechung davon aus, da\u00df das Grundgesetz f\u00fcr den Begriff „Steuer“ – ebenso wie die Steuerrechtswissenschaft – an die Definition der Abgabenordnung ankn\u00fcpft (BVerfGE 3, 407 [435]; 29, 402 [408 f.]; 36, 66 [70]; 38, 61 [79 f.]; 42, 223 [228]; 49, 343 [353]). Demnach legt es die seit Jahrzehnten eingeb\u00fcrgerte Begriffsbestimmung des gemeindeutschen Steuerrechts auch den Kompetenzvorschriften der Verfassung zugrunde (vgl. BVerfGE 7, 244 [251]). Allerdings reicht der Steuerbegriff des Grundgesetzes \u00fcber das „Konzentrat einfach-gesetzlicher Normen“ (vgl. Lerche, Werbung und Verfassung, S. 33 ff.) hinaus. Als verfassungsrechtlicher Steuerbegriff steht er im Funktionszusammenhang der bundesstaatlichen Finanzverfassung; ferner hat er der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, da\u00df die Steuer in der modernen Industriegesellschaft zwangsl\u00e4ufig auch zum zentralen Lenkungsinstrument aktiver staatlicher Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden ist.<\/p>\n
Dieser weitergreifenden Funktion des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs steht indes nicht entgegen, da\u00df der Begriff „Steuer“ in Art. 105 GG die wesentlichen Merkmale des Steuerbegriffs der Abgabenordnung in sich enth\u00e4lt; nach der st\u00e4ndigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts werden diese von ihm umfa\u00dft. Der sachliche Gehalt dieser Merkmale ist freilich nicht in jeder Hinsicht abschlie\u00dfend gekl\u00e4rt. So ist bisher nicht ausdr\u00fccklich entschieden worden, ob es zu den Merkmalen des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs geh\u00f6rt, da\u00df die Mittel aus einer Abgabe dem Fiskus endg\u00fcltig zuflie\u00dfen und nicht an die Abgabepflichtigen zur\u00fcckgezahlt werden. Allerdings haben schon mehrere Entscheidungen eine deutliche Tendenz zur Bejahung dieser Frage erkennen lassen (BVerfGE 4, 7 [17]; 36, 66 [70]; 55, 274 [305]). In der Tat schlie\u00dft die R\u00fcckzahlbarkeit einer Abgabe, wie sie im Investitionshilfegesetz vorgesehen ist, es aus, sie unter den Steuerbegriff des Art. 105 GG zu fassen.<\/p>\n
a) Zwar handelt es sich auch bei einer r\u00fcckzahlbaren Abgabe um eine Geldleistung und nicht etwa um die befristete Einr\u00e4umung der Nutzungsm\u00f6glichkeit an bestimmten Geldbetr\u00e4gen. Sie dient jedoch nicht der Erzielung von Eink\u00fcnften. Die vom Staat ersparten Zinsaufwendungen stellen keine Eink\u00fcnfte, sondern nicht get\u00e4tigte Ausgaben dar. Es geht auch nicht an, den R\u00fcckgew\u00e4hranspruch von der Geldleistungspflicht zu trennen, um so die Problematik der r\u00fcckzahlbaren Abgabe zu vermeiden und die Erzielung von Eink\u00fcnften annehmen zu k\u00f6nnen. Der Gesetzgeber hat von vornherein die Absicht gehabt, nicht eine Steuer, sondern eine r\u00fcckzahlbare Abgabe zu erheben (vgl. Regierungsentwurf, BT-Drucks. 9\/2140, S. 72). Diese Absicht hat er mit der gesetzlichen Festschreibung des R\u00fcckzahlungsanspruchs in \u00a7 8 Abs. 1 InvHG auch verwirklicht. Geldleistungspflicht und R\u00fcckgew\u00e4hranspruch geh\u00f6ren gem\u00e4\u00df der Regelung des Investitionshilfegesetzes zusammen; erst beide gemeinsam machen die Eigenart der Investitionshilfeabgabe aus. Das schlie\u00dft es aus, die verfassungsrechtliche Beurteilung des Gesetzes auf die Geldleistungspflicht – getrennt von dem R\u00fcckgew\u00e4hranspruch – zu beschr\u00e4nken.<\/p>\n
b) Die Einheit von Geldleistungspflicht und R\u00fcckzahlungsanspruch reiht die Investitionshilfeabgabe unter die Zwangsanleihen ein. Diese dienen zwar der Erzielung von (vor\u00fcbergehenden) Einnahmen, bewirken aber keine (endg\u00fcltigen) Eink\u00fcnfte. Das ergibt sich deutlich aus der historischen Interpretation. Das j\u00fcngste Beispiel einer Zwangsanleihe in Deutschland bildet das Reichsgesetz \u00fcber die Zwangsanleihe vom 20. Juli 1922 (RGBl I S. 601). Finanzwissenschaft und Steuerrechtswissenschaft haben zwar die enge Verwandtschaft zwischen Zwangsanleihen und Steuern betont, beide aber stets deutlich voneinander geschieden (Dieben\/Ebert, Die Technik des \u00f6ffentlichen Kredits in: Handbuch der Finanzwissenschaft, 3. Band, 2. Aufl., 1958, S. 36 ff. [46]; Becker, Die Reichsabgabenordnung, 3. Aufl., 1924, S. 8; Zarden, Kommentar zum Gesetz \u00fcber die Zwangsanleihe vom 20. Juli 1922, S. 5 ff.; derselbe, Der Gesetzentwurf \u00fcber die Zwangsanleihe in: DJZ 1922, S. 398; Tipke, Steuerrecht, 9. Aufl., 1983, S. 55, 488).<\/p>\n
Unter der Weimarer Reichsverfassung blieb dies allerdings ohne kompetenzrechtliche Folgen. Das Reich hatte n\u00e4mlich gem\u00e4\u00df Art. 8 Abs. 1 WRV die „Gesetzgebung \u00fcber die Abgaben und sonstigen Einnahmen, soweit sie ganz oder teilweise f\u00fcr seine Zwecke in Anspruch genommen werden“. Diese Kompetenz war so umfassend, da\u00df – unabh\u00e4ngig von der Einordnung der Zwangsanleihe als Steuer, sonstige Abgabe, Anleihe oder als Mischform – an der Gesetzgebungszust\u00e4ndigkeit des Reiches kein Zweifel bestehen konnte. Nur Landesabgaben, d. h. Abgaben, die der Bestreitung des Finanzbedarfs der L\u00e4nder dienten, sollten nicht durch Reichsgesetze geregelt werden (Art. 8 Abs. 2 WRV). Bei der Formulierung des Grundgesetzes, das den L\u00e4ndern in der Finanzverfassung eine st\u00e4rkere Position einr\u00e4umt, hat sich der Verfassungsgeber \u00fcber die Kompetenz zur Auferlegung von Zwangsanleihen, die schon 1922 eher als ein Anachronismus angesehen worden waren, keine besonderen Gedanken gemacht. Schon in den Beratungen des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee war stets nur von Steuern, nicht jedoch von Abgaben wie in Art. 8 der Weimarer Reichsverfassung die Rede (vgl. Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, Plenarsitzung vom 11. August 1948 in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 2, S. 66 ff. [108 ff.]; ebenso der Abschnitt „Die Bundesfinanzverfassung“ im Entwurf des Bayerischen Vertreters im Unterausschu\u00df II, Ottmar Kollmann, a. a. O., S. 233 [236]; Vorschl\u00e4ge der Finanzsachverst\u00e4ndigen im Unterausschu\u00df II, a. a. O., S. 243 ff. [267 ff.]; Plenarsitzung am 23. August 1949, a. a. O., S. 403 [484 ff.]; Bericht \u00fcber den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948, a. a. O., S. 504 ff.). Da Zwangsanleihen stets von Steuern unterschieden wurden, scheidet Art. 105 Abs. 2 GG demgem\u00e4\u00df nach seinem entstehungszeitlichen Sinn als Grundlage f\u00fcr eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes \u00fcber r\u00fcckzahlbare Anleihen aus.<\/p>\n
2. Die Kompetenz des Bundes zur Einf\u00fchrung der Investitionshilfeabgabe kann auch nicht einer den entstehungszeitlichen Sinn erweiternden Interpretation des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs entnommen werden. Eine solche Interpretation ist zwar nicht schlechthin ausgeschlossen; sie kann jedoch nur in Betracht gezogen werden, wenn sie mit der wesentlichen Funktion des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs, die bundesstaatliche Finanzordnung und die Rechte der B\u00fcrger zu sichern, in \u00dcbereinstimmung steht. Auch d\u00fcrfen durch sie die sachlichen und funktionellen Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit im Verh\u00e4ltnis zum verfassungs\u00e4ndernden Gesetzgeber nicht \u00fcberschritten werden.<\/p>\n
a) Das Fehlen einer Kompetenzvorschrift f\u00fcr den Bund zur Auferlegung r\u00fcckzahlbarer Anleihen l\u00e4\u00dft zun\u00e4chst die Frage offen, ob dieses Finanzierungsinstrument damit nur dem Bund nicht zur Verf\u00fcgung steht oder \u00fcberhaupt unzul\u00e4ssig ist. Nach Art. 30 GG ist die Aus\u00fcbung staatlicher Befugnisse Sache der L\u00e4nder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zul\u00e4\u00dft. Da die Auferlegung von Zwangsanleihen zur Befriedigung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs nicht au\u00dferhalb m\u00f6glicher staatlicher Befugnisse steht, k\u00f6nnte danach die Kompetenz, die B\u00fcrger mit einer solchen Abgabeart zu belasten, bei den L\u00e4ndern – und bei ihnen allein – liegen. Die Artikel 105 f. GG regelten dann allein die Kompetenz f\u00fcr die dort genannten Abgaben, zu denen r\u00fcckzahlbare Geldleistungen nicht z\u00e4hlen.<\/p>\n
Eine solche L\u00f6sung w\u00fcrde jedoch die im Grundgesetz festgelegte bundesstaatliche Finanzordnung erheblich beeintr\u00e4chtigen. Die bisherige Regelung der Finanzverfassung, die sich durch eine detaillierte Verteilung der Ertragshoheit und des Finanzaufkommens zwischen Bund, L\u00e4ndern und Gemeinden auszeichnet (Art. 106, 107 GG), w\u00fcrde einseitig zugunsten der L\u00e4nder ver\u00e4ndert. Diesen st\u00fcnde \u00fcber das Instrument der r\u00fcckzahlbaren Abgabe zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs ein allgemeiner Zugriff auf das keineswegs unersch\u00f6pfliche finanzielle Leistungsverm\u00f6gen der B\u00fcrger zu, der nicht durch ihre sehr eingeschr\u00e4nkte Steuergesetzgebungskompetenz (Art. 105 Abs. 2 und 2 a GG) begrenzt w\u00e4re. Der Bund hingegen w\u00e4re an den Numerus clausus der Leistungspflichten der Art. 105 f. GG gebunden. Aus diesem Grund scheidet es aus, allein den L\u00e4ndern unabh\u00e4ngig von der Regelung im X. Abschnitt des Grundgesetzes die Befugnis einzur\u00e4umen, r\u00fcckzahlbare Abgaben zur Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu erheben. Die Regelung des X. Abschnittes des Grundgesetzes mu\u00df aus zwingenden bundesstaatsrechtlichen Gr\u00fcnden als eine f\u00fcr Bund und L\u00e4nder abschlie\u00dfende Regelung verstanden werden.<\/p>\n
Aus den gleichen Gr\u00fcnden kann auch nicht eine begrenzte, auf einzelne Steuern oder Steuerarten beschr\u00e4nkte, sondern allenfalls eine allgemeine Erweiterung des Steuerbegriffs in Betracht kommen, die sich auf den Gesamtbereich grundgesetzlich geregelter Steuerkompetenzen bezieht und auch die Steuerertragsverteilung mitumfa\u00dft. Die Geschlossenheit und differenzierte Ausgestaltung der Finanzverfassung des Grundgesetzes l\u00e4\u00dft es nicht zu, nur f\u00fcr einzelne Steuern, wie etwa die Erg\u00e4nzungsabgabe nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, eine Erweiterung des Steuerbegriffs vorzusehen, sie f\u00fcr andere Steuern aber auszuschlie\u00dfen. Auch darin l\u00e4ge ein einseitiger, ver\u00e4ndernder Eingriff in das bestehende System der bundesstaatlichen Finanzverfassung samt seiner Ausgleichs- und Verteilungsfunktion. Eine den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff erweiternde Interpretation w\u00e4re demnach allenfalls in der Form m\u00f6glich, da\u00df es Bund und L\u00e4ndern gestattet w\u00fcrde, unter den Bedingungen, unter denen sie jeweils Steuern erheben d\u00fcrfen, den B\u00fcrgern auch r\u00fcckzahlbare Geldleistungen aufzuerlegen.<\/p>\n
b) Eine solche Interpretation w\u00e4re jedoch mit erheblichen Nachteilen und Unw\u00e4gbarkeiten f\u00fcr die die Finanzverfassung ordnende Funktion des Steuerbegriffs verbunden. Sie w\u00fcrde die Formenklarheit beseitigen, die gerade die Finanzverfassung des Grundgesetzes auszeichnet. Wird die Ankn\u00fcpfung des Steuerbegriffs der Art. 105 ff. GG an den der Abgabenordnung bei einem seiner Merkmale aufgegeben, ist nicht ersichtlich, warum dies bei anderen Merkmalen nicht auch sollte der Fall sein k\u00f6nnen. Damit w\u00fcrde ein weites Feld er\u00f6ffnet f\u00fcr Interpretationsk\u00e4mpfe, inwieweit die Abl\u00f6sung des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs von dem der Abgabenordnung zul\u00e4ssig ist und wo Verkn\u00fcpfungselemente bestehenbleiben m\u00fcssen. \u00dcberdies w\u00fcrde die Verl\u00e4\u00dflichkeit der Finanzordnung des Grundgesetzes in ihrer zentralen Bedeutung als fester Rahmen f\u00fcr die Erhebung, Verteilung und Verwaltung der staatlichen Einnahmen nachhaltig beeintr\u00e4chtigt.<\/p>\n
Eine erweiternde Interpretation des Art. 105 GG f\u00fchrte au\u00dferdem zu dem Kuriosum, da\u00df die Auferlegung von Steuern die Staatsverschuldung erh\u00f6hte. Die bisherige klare Trennung zwischen Finanzierung der Staatsausgaben aus Steuern auf der einen und Krediten auf der anderen Seite, von der Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeht, w\u00fcrde beseitigt. R\u00fcckzahlbare Abgaben zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs w\u00fcrden einerseits aufgrund der Besteuerungskompetenz erhoben, w\u00e4ren aber andererseits im Haushalt als Kredite zu behandeln. Die Auferlegung r\u00fcckzahlbarer Gemeinschaftsteuern k\u00f6nnte \u00fcber Art. 106 Abs. 3 GG dazu f\u00fchren, da\u00df den L\u00e4ndern und Gemeinden eine Verschuldung praktisch aufgezwungen w\u00fcrde.<\/p>\n
Ferner ist die Regelung der Verteilung des Steueraufkommens in Art. 106 GG ersichtlich nur auf Abgaben ausgerichtet, die dem Staat endg\u00fcltig zustehen. Es l\u00e4\u00dft sich schwerlich \u00fcbersehen, welche Folgen es h\u00e4tte, wenn diese Vorschriften pl\u00f6tzlich auch auf r\u00fcckzahlbare Steuern, die haushaltsm\u00e4\u00dfig wie Kredite zu behandeln sind, angewendet werden m\u00fc\u00dften und entsprechende Einnahmen zun\u00e4chst nach den ma\u00dfgeblichen Schl\u00fcsseln aufzuteilen und zuzuweisen, nach etlichen Jahren jedoch, eventuell zeitlich gestaffelt, zur\u00fcckzu\u00fcbertragen w\u00e4ren. Auch die gesamte Regelung des L\u00e4nderfinanzausgleichs in Art. 107 GG basiert auf der stillschweigenden Annahme, da\u00df die auszugleichenden Mittel Bund und L\u00e4ndern endg\u00fcltig zustehen. Welche Auswirkungen hier f\u00fcr die Ermittlung der Steuerkraftme\u00dfzahl der L\u00e4nder (\u00a7 6 Abs. 1 des Gesetzes \u00fcber den Finanzausgleich zwischen Bund und L\u00e4ndern vom 28. August 1969 [BGBl I S. 1432]) eintr\u00e4ten, wenn es sich bei den zu veranschlagenden Steuereinnahmen teils um endg\u00fcltige, teils aber nur um vorl\u00e4ufige, nach einigen Jahren wieder zur\u00fcckzuzahlende Einnahmen handelte, die Krediteinnahmen gleichstehen, l\u00e4\u00dft sich ebenfalls schwer absch\u00e4tzen. In jedem Falle w\u00fcrde in das bisherige System der Steuerertragsaufteilung und des L\u00e4nderfinanzausgleichs ein Fremdk\u00f6rper hineingebracht.<\/p>\n
c) Angesichts der dargelegten Probleme und Unw\u00e4gbarkeiten, die eine Erweiterung des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs auch auf r\u00fcckzahlbare Geldleistungspflichten mit sich br\u00e4chte, ist es zweifelhaft, ob ein solcher Schritt sich dem System der durch das Grundgesetz festgelegten Finanzverfassung noch einf\u00fcgen lie\u00dfe oder nicht erhebliche Einbr\u00fcche in dieses System zur Folge h\u00e4tte. Jedenfalls kann es nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts sein, einen solchen – in mehrfacher Hinsicht weitreichenden – Schritt im Wege einer Interpretation zu tun. Steht die Frage der Einf\u00fchrung „r\u00fcckzahlbarer Steuern“ politisch an, ist es Sache des verfassungs\u00e4ndernden Gesetzgebers, dar\u00fcber zu befinden; ihm ist es vorbehalten, die dabei erforderlichen Abw\u00e4gungen verfassungs- und finanzpolitischer Art vorzunehmen und gegebenenfalls die notwendigen Regelungen zu treffen.<\/p>\n
3. Schlie\u00dflich l\u00e4\u00dft sich eine Kompetenz des Bundes zum Erla\u00df des Investitionshilfegesetzes nicht aus einer analogen Anwendung des Art. 105 Abs. 2 GG auf Zwangsanleihen oder aus der Argumentationsfigur des milderen Mittels ableiten.<\/p>\n
a) Die Finanzverfassung des Grundgesetzes bildet eine in sich geschlossene Rahmen- und Verfahrensordnung. Sie zeichnet sich durch Formenklarheit aus und ist auf Formenbindung angelegt. Diese Formenklarheit und Formenbindung hat nicht nur eine lediglich formale Bedeutung, die gegen\u00fcber der Verwirklichung materiell-rechtlich gedeckter Vorhaben im Konfliktsfall zur\u00fccktreten m\u00fc\u00dfte. Sie ist selbst Teil der funktionsgerechten Ordnung eines politisch sensiblen Sachbereichs, verwirklicht damit ein St\u00fcck Gemeinwohlgerechtigkeit und entfaltet eine Schutzwirkung auch f\u00fcr die B\u00fcrger. Zugleich f\u00f6rdert und entlastet sie den politischen Proze\u00df, indem sie ihm einen festen Rahmen vorgibt. Innerhalb dieses verfassungrechtlichen Rahmens ist der politische Proze\u00df frei und vermag sich nach seinen eigenen Regeln und Bedingungen zu entfalten. Der Rahmen selbst indes stellt eine Grenze dar, die der einfache Gesetzgeber nicht \u00fcberschreiten darf. F\u00fcr Analogieschl\u00fcsse, die notwendig zu einer Anreicherung und Aufweichung dieses Rahmens f\u00fchren w\u00fcrden, ist in diesem Bereich kein Raum. Es fehlt in der grundgesetzlichen Finanzverfassung insoweit an einer L\u00fccke, die durch eine analoge Anwendung des Art. 105 Abs. 2 GG auf r\u00fcckzahlbare Abgaben geschlossen werden k\u00f6nnte.<\/p>\n
b) Auch f\u00fcr die Argumentationsfigur des „milderen Mittels“ bietet die Kompetenzordnung des Grundgesetzes keine Grundlage. Ein milderes Mittel ist dort denkbar, wo der Staat in die Rechtssph\u00e4re der B\u00fcrger eingreift, nicht jedoch bei der Anwendung der Kompetenzordnung und -verteilung zwischen Bund und L\u00e4ndern, wo es um feste und eindeutige Grenzziehungen geht. Zudem ist die Behauptung, eine r\u00fcckzahlbare Abgabe stelle gegen\u00fcber der herk\u00f6mmlichen, nicht r\u00fcckzahlbaren Steuer ein milderes Mittel dar, auch im Verh\u00e4ltnis des Staates zum einzelnen nur begrenzt richtig; sie verh\u00fcllt den eigentlichen Sachverhalt. Zwar wird der B\u00fcrger durch eine r\u00fcckzahlbare Abgabe weniger belastet als durch eine Abgabe, die dem Staat endg\u00fcltig zuflie\u00dft. Zugleich ist aber die Schwelle f\u00fcr die Einf\u00fchrung einer r\u00fcckzahlbaren Abgabe im politischen Proze\u00df wesentlich niedriger als die Schwelle f\u00fcr Steuererh\u00f6hungen. „R\u00fcckzahlbare Steuern“, einmal etabliert, k\u00f6nnen leicht eine Ausweichl\u00f6sung anstelle politisch nicht durchsetzbarer „echter“ Steuern bzw. Steuererh\u00f6hungen werden und so eine Belastung herbeif\u00fchren, die sonst nicht zustande gekommen w\u00e4re. Das mag im Interesse des besteuernden Staates liegen, dessen Chancen zur Gewinnung von Einnahmen zur Finanzierung seiner Aufgaben dadurch erh\u00f6ht werden; f\u00fcr den B\u00fcrger bedeutet es aber ein Danaer-Geschenk, das den Schutz vor dem Steuerzugriff des Staates im Ergebnis nicht st\u00e4rkt, sondern eher mindert. Die Schutzwirkung, die klare und abschlie\u00dfende Kompetenz- und Formvorschriften auch f\u00fcr den B\u00fcrger entfalten, tritt hier deutlich hervor (vgl. BVerfGE 55, 274 [302]).<\/p>\n
IV.<\/p>\n
Da das Investitionshilfegesetz mangels einer Kompetenzgrundlage im Grundgesetz insgesamt nichtig ist, er\u00fcbrigt es sich, auf die weiteren verfassungsrechtlichen Bedenken einzugehen, die die vorlegenden Gerichte und die Beschwerdef\u00fchrer gegen einzelne Bestimmungen des Investitionshilfegesetzes in seiner urspr\u00fcnglichen und seiner ge\u00e4nderten Fassung geltend gemacht haben.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
BVerfG-Urteil vom 6.11.1984 (2 BvL 19\/83, 2 BvL 20\/83, 2 BvR 363\/83, 2 BvR 491\/83) BStBl. 1984 II S. 858 1. Die Erhebung einer Sonderabgabe aufgrund der Gesetzgebungskompetenz f\u00fcr das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG) setzt voraus, da\u00df in dem Gesetz nicht nur die Belastung mit der Abgabe und die Verwendung ihres … BVerfG-Urteil vom 6.11.1984 (2 BvL 19\/83, 2 BvL 20\/83, 2 BvR 363\/83, 2 BvR 491\/83) BStBl. 1984 II S. 858<\/span> weiterlesen