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| II. Die Revision des HZA ist begründet und führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Abweisung der Klage (§ 126 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 der Finanzgerichtsordnung –FGO–). Das Urteil des FG verletzt Bundesrecht (§ 118 Abs. 1 FGO); es ist auch nicht im Ergebnis richtig (§ 126 Abs. 4 FGO), denn die hier einschlägigen Rechtsvorschriften sind nicht nichtig. |
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| 1. Die der Klägerin gemäß Art. 4 Abs. 1 VO Nr. 1370/95 erteilte sog. Sofortlizenz stand ausdrücklich unter dem Vorbehalt, dass die Kommission nicht gemäß Art. 3 Abs. 4 VO Nr. 1370/95 sog. besondere Maßnahmen ergreifen werde, wie es dann jedoch tatsächlich geschehen ist. Dass in dem –hier eingetretenen– Fall, dass besondere Maßnahmen ergriffen werden, eine Sofortlizenz nicht gemäß Art. 4 Abs. 2 VO Nr. 1370/95 für gültig zu erklären, sondern gemäß Art. 4 Abs. 3 VO Nr. 1370/95 zurückzufordern und zu ändern ist, ergibt sich klar und eindeutig aus den eben genannten Vorschriften. Dass nämlich Sofortlizenzen nicht generell –unabhängig davon, wann von ihnen Gebrauch gemacht wird– vor den genannten besonderen Maßnahmen sicher sind und, sobald erteilt, nicht mehr geändert werden dürfen, liegt ohnehin auf der Hand und bedarf im Grunde keiner näheren Ausführung; es nähme nämlich, wie die Revision überzeugend vorträgt, bei Sofortlizenzen der Kommission die Bedenkzeit, die sie benötigt, um über die Erforderlichkeit besonderer Maßnahmen zu entscheiden, was ihr der in Art. 4 Abs. 1 VO Nr. 1370/95 vorgeschriebene Vorbehalt bei solchen Lizenzen jedoch gerade ermöglichen soll. |
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| Von der Anwendung des Art. 4 Abs. 3 VO Nr. 1370/95 nur solche Sofortlizenzen auszunehmen, von denen bereits –durch die Ausfuhr der betreffenden Waren– Gebrauch gemacht worden ist, wenn die Kommission besondere Maßnahmen ergreift –worauf die Argumentation des FG hinausläuft–, bietet der Wortlaut der Vorschriften keinerlei Anhaltspunkt. Es lässt sich insbesondere auch nicht daraus folgern, dass die VO Nr. 1526/1999 nur von Ausfuhrlizenzanträgen spricht, auf welche Lizenzen noch erteilt werden müssten, bzw. von "unerledigten" Lizenzanträgen; denn dass die Anordnung, solche Anträge abzulehnen, die Folge hat, dass bereits erteilte Sofortlizenzen zurückzufordern und zu ändern sind, ergibt sich aus Art. 4 VO Nr. 1370/95 und ist zumindest wegen der aufgrund dieser Vorschrift erforderlichen entsprechenden Anwendung der VO Nr. 1526/1999 geboten, welche ersichtlich die Behandlung bereits erteilter Sofortlizenzen nicht besonders regelt. Es ist auch nicht erkennbar, was den Verordnungsgeber hätte veranlasst haben können und was unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes überhaupt zulassen würde, die Inhaber frühzeitig ausgenutzter Sofortlizenzen entgegen dem Bestreben, der Kommission eine Kontrolle über den Umfang der Lizenzerteilung zu ermöglichen, in dem von der Klägerin für richtig gehaltenen Umfang besserzustellen als alle anderen Exporteure. Ob es zutrifft, dass sonst die Sofortlizenz für den Handel keinen Gewinn bringt –wie die Klägerin offenbar meint–, kann dahinstehen; es könnte allemal nicht rechtfertigen, mit der Erteilung einer Sofortlizenz Rechtsvorteile zu verbinden, die nach dem deutlich erkennbaren Willen des Gemeinschaftsrechts mit ihr nicht verbunden sein sollen. |
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| Auch Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 Buchst. b VO Nr. 1370/95, wo von dem Fall die Rede ist, dass "die Lizenzanträge abgelehnt wurden", stellt die Richtigkeit dieses Normverständnisses nicht in Frage. Vielmehr bezieht sich diese Wendung ersichtlich nicht auf die (in den Fällen des Art. 4 Abs. 3 VO Nr. 1370/95 notwendigerweise bereits erteilte) Sofortlizenz des betreffenden Beteiligten, sondern auf die Entscheidung der Kommission, noch nicht beschiedene ("normale") Anträge abzulehnen (Art. 3 Abs. 4 Satz 1 Anstrich 2 VO Nr. 1370/95), welche die Folge hat, dass bereits erteilte (Sofort-)Lizenzen zurückgefordert werden (Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 VO Nr. 1370/95). |
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| Für die abweichende Auffassung des FG lässt sich nach alledem allenfalls die –vom FG tatsächlich aufgrund des "allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen bzw. abgabenrechtlichen Verständnisses" angestellte– Überlegung anführen, eine einem Bescheid beigefügte auflösende Bedingung wie der Vorbehalt, welcher der der Klägerin erteilten Lizenz beigefügt war, könne nicht rückwirkend Rechtspositionen beseitigen, sondern nur –von dem Zeitpunkt aus gesehen, in dem die Bedingung eintritt– in die Zukunft wirken. Diese Auffassung ist indes unzutreffend und vom FG auch nicht mit irgendwelchen nachvollziehbaren Erwägungen begründet worden. Das von ihm allein in Anspruch genommene allgemeine Verständnis ist dem erkennenden Senat nicht geläufig und konnte in Rechtsprechung und Schrifttum auch nicht nachgewiesen werden. Dass eine Bedingung eine auflösende ist, besagt nämlich nur, dass der Bescheid, dem sie beigefügt ist, solange Rechtswirkung hat, bis die Bedingung eintritt. Ob dann der Bescheid als von Anfang an unwirksam zu behandeln ist oder nur seine Wirkung für die weitere Zukunft einbüßt, hängt von der inhaltlichen Fassung der betreffenden Bedingung, nicht von ihrer Qualifikation als auflösende Bedingung ab. Es gibt auch keinen allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz, der es verböte, eine Begünstigung unter eine Bedingung zu stellen, die, wenn sie eintritt, dem Begünstigten rückwirkend die Begünstigung nimmt, oder der dies zumindest dann verböte, wenn der Begünstigte im Hinblick auf die ihm bedingt gewährte Begünstigung bereits irreversible Vermögensdispositionen getroffen hat. Auf den Grundsatz der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes könnte er sich jedenfalls nicht berufen; mag er doch im Hinblick auf die ihm (bedingt) gewährte Begünstigung irreversible Dispositionen erst treffen, wenn er sich sicher ist, dass die Bedingung nicht eintreten wird. |
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| 2. Die hier einschlägigen Regelungen der VO Nr. 1370/95 und die VO Nr. 1526/1999 sind entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht unwirksam. |
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| a) Jene stellt für die Lizenzerteilung mit dem Institut der Sofortlizenz ein Instrument zur Verfügung, das unter Umständen mit einem –wie die Klägerin meint, für den Ausführer unerträglichen– Risiko verbunden ist, welches der Lizenzantragsteller jedoch von Anfang an kennt und welches ihn, wie erwähnt, veranlassen mag, von einer Ausfuhr aufgrund einer Sofortlizenz jedenfalls solange abzusehen, bis er sich aufgrund des Zeitablaufs oder irgendwelcher Informationen, über die er verfügt, sicher glauben kann, dass die Lizenz nicht zurückgefordert wird. Dieses Risiko dem Ausführer bei kleinen Ausfuhrmengen zu ersparen, wie es in der Rindfleischmarktordnung und später auch in der Schweinefleischmarktordnung geschehen ist, war die Gemeinschaft nicht durch den Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichtet, der sie nicht zur Gewährung von Ausfuhrerstattungen nach überall gleichen Regeln verpflichtet, sondern ihr einen weiten Gestaltungsspielraum insbesondere bei der Formulierung solcher Bedingungen lässt, die der Ausführer von vornherein kennt und auf die er sich nicht einlassen muss, um überhaupt sein Ausfuhrgeschäft wirtschaftlich verwirklichen zu können. |
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| Dass die erst später eingeführte Regelung, dass Sofortlizenzen für bis zu 25 Tonnen Schweinefleisch bedingungslos erteilt werden können, nicht –wie die Klägerin meint– schon im Streitfall im Wege der Lückenfüllung angewandt werden kann, bedarf angesichts des gerade wegen der abweichenden Regelung in der Rindfleischmarktordnung offensichtlichen Fehlens einer vom Verordnungsgeber unbeabsichtigten Regelungslücke keiner weiteren Ausführung; dass eine entsprechende Regelung für die Schweinefleischexporte zu treffen schlicht vergessen worden wäre, fehlt es an einem ausreichenden Anhaltspunkt. |
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| b) Die VO Nr. 1526/1999 hat die Erteilung von Lizenzen für den hier betroffenen Zeitraum wirksam abgelehnt und damit die Rückforderung bereits erteilter Lizenzen wirksam angeordnet. Der von der Klägerin gerügte Begründungsmangel –versehentliche Berufung auf die Geflügelfleisch- statt auf die Schweinefleischmarktordnung– ist schon nach dem Verordnungstitel offensichtlich und von einem verständigen Marktteilnehmer leicht durch Interpolation zu korrigieren; er beeinträchtigt daher die Wirksamkeit der Verordnung nicht. Die VO Nr. 1526/1999 entbehrt auch nicht einer ausreichenden Begründung; die Erwägungen, welche die Kommission zur Ablehnung der dort näher bezeichneten Lizenzanträge veranlasst haben, sind genau bezeichnet, wofür ohne Bedeutung ist, ob sie –wie die Klägerin meint und worauf sogleich zurückzukommen ist– möglicherweise nicht tragen und einen Missbrauch des in der VO Nr. 1370/95 vorgesehenen Instruments der besonderen Maßnahmen erkennen lassen. |
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| Dass die Verordnung nicht rechtzeitig ergangen wäre, ist ebenfalls unzutreffend. Eine Sofortlizenz kann aufgrund besonderer Maßnahmen der Kommission zurückgefordert werden, welche zwar nicht vor Beginn des Mittwochs einer Woche, sondern erst am Mittwoch selbst, jedoch vor Erteilung der betreffenden Ausfuhrlizenzen im Amtsblatt veröffentlicht werden, von welcher Erteilung im ersten Halbsatz des Art. 3 Abs. 3 VO Nr. 1370/95 die Rede ist. Nicht auf den Zeitpunkt der Erteilung, sondern auf den Beginn des Mittwochs abzustellen, legt nämlich weder der Wortlaut der Vorschrift nahe, noch kann es nach deren Sinn und Zweck ernstlich in Betracht kommen. Dass es der Verordnung darauf ankam, dem Ausführer bereits in der Nacht vor dem Mittwoch Rechtssicherheit über die Chancen auf Erteilung der Lizenz zu geben, kann schwerlich angenommen werden. |
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| Dementsprechend sind Sofortlizenzen zurückzufordern und zu ändern, wenn besondere Maßnahmen getroffen worden sind, bevor die Lizenzen (am Mittwoch) für gültig erklärt worden sind. |
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| c) Die VO Nr. 1526/1999 hält sich auch im Rahmen der Regelungsbefugnisse, welche der Kommission aufgrund des Art. 3 Abs. 4 VO Nr. 1370/95 und der VO Nr. 2759/75, die in diesem Zusammenhang in der Fassung der Änderungs-Verordnung (EG) Nr. 3290/94 (ABlEG Nr. L 349/105) anzuwenden ist, zustehen. Sie verletzt keine übergeordneten Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere nicht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. |
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| Vorgenannte "Ermächtigungsgrundlage" der VO Nr. 1370/95 mag –wie die Klägerin meint– in erster Linie um der Einhaltung mengenmäßiger Beschränkungen willen erteilt worden sein, wie sie sich aus internationalen Übereinkommen ergeben. Sie nennt aber ausdrücklich auch das Ziel der Ausgabenbeschränkung als Anlass für besondere Maßnahmen der Kommission. Dass sich eine künftige Mengenüberschreitung ebenso wie das Volumen künftiger Ausgaben für Ausfuhrerstattungen nur –wie die Klägerin formuliert– "vermuten" lassen, liegt in der Natur der Sache. Es kann angesichts des der Kommission bei wirtschaftslenkenden Maßnahmen der hier streitigen Art zustehenden besonders weiten Prognosespielraums nicht beanstandet werden, wenn die Kommission Art. 3 Abs. 4 VO Nr. 1370/95 anwendet, ohne eine Mengen- oder Ausgabenüberschreitung durch nachprüfbare Tatsachen fundiert voraussagen zu können. Dass bei einer solchen Prognose die unmittelbar zuvor (Montag und Dienstag) gewonnenen Erkenntnisse berücksichtigt werden, ist sachgemäß und der Kommission durch die einschlägigen Vorschriften nicht verboten. |
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| Es trifft auch entgegen der Darstellung der Klägerin nicht zu, dass die VO Nr. 2759/75 der Kommission nicht gestattet, bei der Ausgestaltung der Lizenzvorschriften neben der Notwendigkeit, international verpflichtende Mengenbeschränkungen zu beachten, welche Notwendigkeit durch Art. 13 Abs. 11 VO Nr. 2759/75 ausdrücklich hervorgehoben wird, das Interesse der Gemeinschaft an einer angemessenen Beschränkung ihrer Ausgaben für Ausfuhrerstattungen zu berücksichtigen. Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 VO Nr. 2759/75 sieht vor, dass für Ausfuhren eine Lizenz gefordert werden kann, und überlässt es der Kommission in Art. 8 Abs. 2 VO Nr. 2759/75, die "Durchführungsbestimmungen" zu erlassen. Dass es das Gemeinschaftsrecht in einem solchen Fall gestattet, dass bei Erlass einer diesbezüglichen (Durchführungs-)Verordnung die allgemeinen Interessen der Gemeinschaft berücksichtigt werden, kann nicht zweifelhaft sein. |
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| Die Kommission war schließlich auch weder durch Art. 3 Abs. 4 VO Nr. 1370/95 noch durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehalten, das den einzelnen Ausführer am wenigsten belastende Mittel zu ergreifen und lediglich die Mengen, für welche Lizenzen gewährt wurden, durch einen einheitlichen Prozentsatz zu kürzen. Art. 3 Abs. 4 VO Nr. 1370/95 sieht zwischen den drei dort alternativ vorgesehenen besonderen Maßnahmen kein Rangverhältnis vor und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet auch nicht etwa, Marktteilnehmer zu belasten, um andere schonen zu können. Das gilt jedenfalls insoweit, als diese durch die betreffenden Maßnahmen der Gemeinschaft nicht schwer und unerträglich belastet werden, wovon bei einem Ausführer keine Rede sein kann, der im ungesicherten Vertrauen auf eine bedingt erteilte Sofortlizenz bei seinem Ausfuhrgeschäft den Erhalt von Ausfuhrerstattung als sicher einkalkuliert. |
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| 3. Da das HZA nach alledem der Klägerin zu Recht keine Ausfuhrerstattung gewährt hat, ist das Urteil des FG, das zu einem anderen Ergebnis gelangt ist, aufzuheben und die Klage abzuweisen. |
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